9.5：政府分裂和党派两极分化

学习目标

在本节结束时，您将能够：

• 讨论政府分裂的问题和好处
• 定义党派两极分化
• 列出党派两极分化的主要解释
• 解释党派两极分化的影响

1950年，美国政治学协会的政党委员会（APSA）发表了一篇文章，对当前的政党制度提出了批评。 它认为，双方太相似了。 独特、有凝聚力的政党对任何运作良好的民主国家都至关重要。 首先，不同的政党在选举时为选民提供明确的政策选择。 其次，即使在较低的两党合作条件下，有凝聚力的政党也可以实现其议程。 选举失败的政党对民主也很重要，因为它是 “忠实的反对派”，可以控制执政党的过度行为。 最后，该报建议选民可以表明他们更喜欢现任领导层还是反对派的愿景。 这一信号将使双方对人民负责，并使政府更有效，更有能力满足国家需求。

政府分裂的问题

在政府分裂的条件下，多数政治与少数派政治的问题尤其严重。 当立法机关的一院或多院由反对行政部门的政党控制时，就会出现政府分裂。 当同一个政党完全控制行政部门和立法机构时，就会出现统一政府。 分裂的政府可能给党和整个政府的运作带来相当大的困难。 例如，这使得履行竞选承诺变得极其困难，因为通过立法通常需要国会和总统的合作（或至少是协议）。 此外，如果另一方是可信的合作伙伴，或者一事无成，则一方很难声称成功归功于另一方。 党的忠诚度也可能受到挑战，因为个别政治家可能被迫反对自己的党内议程，如果这有助于他们个人竞选连任。

显然，各方愿意共同努力和妥协可能是一件非常好的事情。 但是，在过去的几十年中，分裂的政府越来越普遍。 自1969年以来，美国选民在二十三次国会选举中仅有七次向总统派出了自己的党派代表大会，而在乔治 ·W· 布什的第一届政府执政期间，共和党的多数席位非常狭窄，以至于辞职和叛逃相结合，使民主党在国会选举之前获得了控制权下次选举可能举行。

但是，在短期内，分裂的政府可能会导致极具争议的政治。 一个运作良好的政府通常需要行政和立法部门都作出一定程度的回应。 如果政府统一在一个政党之下，这种反应就够难了。 在民主党人吉米·卡特（Jimmy Carter）担任总统期间（1977-1980年），尽管国会两院都由民主党多数派控制，但由于行政和立法部门之间的冲突，政府五次被关闭。 ⁵⁴ 当总统和国会至少一院属于对立党派时，停工的可能性更大。 例如，在罗纳德·里根担任总统期间，联邦政府关闭了八次；其中七次关闭是由里根和共和党控制的参议院与众议院民主党在支出等问题上的分歧造成的削减、堕胎权和公民权利。 ⁵⁵ 更多这样的争端和政府关闭发生在乔治·H·W·布什、比尔·克林顿和巴拉克·奥巴马执政期间，当时不同的政党控制了国会和总统。 最近的政府关闭是美国历史上最长的一次，始于2018年12月第115届国会期间，当时总统和两院均由共和党多数派控制，但一直持续到第116届国会，其特点是民主党控制的众议院和共和党参议院。

在当前分裂政府模式的最初几十年中，高度两党合作或通过妥协进行的合作似乎已经消除了政府面临的威胁。 许多立法是在1960年代和1970年代通过的，双方都给予了相当高的支持。 大多数国会议员的投票记录相对温和，政党内部存在地区分歧，这使得在许多问题上更有可能出现两党合作。

图 9.13 20世纪80年代初，共和党总统罗纳德·里根（左）和众议院民主党议长蒂普·奥尼尔（右）共同努力通过了关键立法，尽管他们在几个问题上相互反对。 （来源：罗纳德·里根总统图书馆和博物馆）

比如，直到20世纪80年代，北方和中西部的共和党人往往相当进步，支持种族平等、工人权利和农业补贴。 南方民主党人通常在社会和种族上相当保守，并且是各州权利的坚定支持者。 在这些问题上的跨党合作相当频繁。 但是在过去的几十年中，国会两院的温和派人数都有所下降。 这使得党的领导层更难在一系列重要问题上共同努力，国会中的少数党成员更难与反对党主席达成政策协议。

但是，从20世纪90年代开始，各党派开始分歧，温和派开始在国会消失。 两党合作的时代似乎已经结束，因为各党现在相互激烈竞争，跨党派社交或跨党派国际旅行不再发生。 尽管对这种趋势的评价往往是负面的，但也有好处。 首先，选民现在有非常不同的选择。 第二，竞争性政党和竞争性选举的存在是民主蓬勃发展的好兆头。 我们可能真的不希望像美国一些州那样让一个政党垄断政治话语和决策。

两极分化的影响

在过去的三十年中，随着保守派民主党人和自由派共和党当选公职的人数减少，两党之间的关系发生了巨大变化。 随着政治温和派或意识形态处于意识形态中间的个人离开各级政党，各党派在意识形态上相距越来越远，这种结果被称为党派两极分化。 换句话说，至少在组织上和政府中，共和党人和民主党人之间的差异越来越大（图 9.14）。 在执政党中，这意味着投票记录参差不齐的国会议员越来越少；相反，他们在问题上的投票要一致得多，更有可能站在党的领导层一边。 ⁵⁶ 这也意味着越来越多的温和派选民没有参与党派政治。 他们要么成为独立人士，要么只参加大选，因此无助于在初选中选出党派候选人。

图 9.14 自1973年以来，随着双方的中位数越来越远离政治中心，温和派的数量直线下降。 这些数据点表明，共和党人比民主党人更明显地偏离了中间位置。

这种向日益两极分化的政党转变最有趣的是，这似乎不是APSA建议的结构性改革的结果。 相反，之所以发生这种情况，是因为温和的政客发现赢得选举越来越难。 关于两极分化的原因有许多相互矛盾的理论，我们将在下文讨论其中一些理论。 但是，无论其起源如何，美国的党派两极分化似乎都没有产生APSA委员会所希望的净积极影响。 除了为选民提供更明确的选择外，很难找到两极分化的积极因素。 负面影响很多。 首先，两极分化不但没有减少党派间冲突，反而加剧了冲突。 例如，共和党（或代表大老党的共和党）历来是由两个关键且相互重叠的派系组成的联盟：亲商右翼分子和社会保守派。 共和党反对旨在重新分配财富的计划（并提倡小政府），同时主张保守派基督徒偏爱的法律，从而将这两个团体的联盟团结在一起。 但是，如果这意味着保护长期商业利益，它也愿意与亲商界的民主党人妥协，往往以牺牲社会问题为代价。

但是，最近出现了一个与共和党结盟的新声音。 茶党部分起源于一个名为自由党的较早的第三方运动，它对政府更加敌对，并将各种形式的政府干预，尤其是税收和商业监管，视为对资本主义和民主的威胁。 它不太愿意容忍市场干预，即使这些干预旨在保护市场本身。 尽管共和党内部的反税派别已经存在了一段时间，但茶党运动的一些派别也活跃在宗教自由和社会问题的交汇处，特别是反对同性婚姻和堕胎权等举措。 ⁵⁷ 茶党辩称，无论是直接还是由于忽视，政府都在威胁福音派人士履行道德义务的能力，包括一些人认为支持社会排斥的做法。

尽管茶党是一个运动而不是一个政党，但在2012年投票的茶党成员中，有86％投票支持共和党人。 ⁵⁸ 共和党的一些成员与该运动关系密切，在2012年大选之前，茶党活动家格罗弗·诺奎斯特（Grover Norquist）要求国会许多共和党人承诺，他们将反对任何旨在提高税收的法案。 ⁵⁹ 茶党成员的僵硬态度导致了紧张的现场辩论，最终是2014年共和党多数党领袖埃里克·坎托初选失败和现任众议院议长约翰·博纳在2015年辞职的原因。 2015年，克里斯·克里斯蒂、约翰·卡西奇、本·卡森、马可·卢比奥和特德·克鲁兹也签署了诺奎斯特的承诺（图9.15），他们都是共和党总统候选人。

图 9.15 争夺共和党提名，2016 年总统候选人特德·克鲁兹（a）和约翰·卡西奇（b）与许多其他共和党人一样，签署了当选后不提高税收的承诺。

左边的运动也出现了。 占领华尔街运动源于政府对2008年大衰退的应对措施及其通过陷入困境的资产救济计划TARP向濒危金融机构提供的援助（图9.16）。 占领运动认为，经济衰退是由于政府未能对银行业进行适当监管造成的。 占领者进一步坚持认为，政府迅速采取行动，保护银行业免受最严重的衰退的影响，但基本上未能保护普通人，从而加剧了美国日益加剧的经济不平等。

尽管占领运动本身已基本消失，但它所表达的反商业情绪在民主党内部仍在继续，许多民主党人宣布支持该运动及其理想，如果不是其战术的话。 ⁶⁰ 但是，民主党左翼拥护者，例如前总统候选人参议员伯尼·桑德斯和马萨诸塞州参议员伊丽莎白·沃伦，确保占领运动关于增加社会支出和对富人征收更高税收的呼吁仍然是全国辩论的重要部分。 他们的受欢迎程度以及种族问题在美国的知名度不断提高，帮助维持了民主党的左翼。 伯尼·桑德斯（Bernie Sanders）的2016年总统竞选使这些话题和事业更加突出，尤其是在年轻选民中。 自那时以来，发生了几起事件，最值得注意的是2020年5月25日乔治·弗洛伊德被谋杀的事件，导致了 “黑人生活问题” 运动的扩大。该运动始于2013年，乔治·齐默尔曼在2012年4月特雷冯·马丁枪杀身亡中被判无罪释放。 “黑人生活问题” 抗议活动在2020年以创纪录的数量举行。 ⁶¹

图 9.16 在明尼阿波利斯发生乔治·弗洛伊德谋杀案之后，全国各地都发生了 “黑人生活问题”（BLM）抗议活动。 尽管最初两个主要政党都广泛支持该运动，但共和党人对BLM的看法后来变得更加批评，而民主党人继续接受该运动。 党派分歧在华盛顿特区的白宫外达到了顶峰，那里发生了大规模的BLM抗议活动，但遭到特朗普政府的猛烈镇压。 民主党市长穆里尔·鲍泽（Muriel Bowser）随后授权华盛顿特区公共工程部门在白宫对面的第16街上画这些巨大的大写字母（a）（b）。 （来源 a：John Brighenti/Flickr 对 “Black Lives Matter Plaza” 的修改，CC BY；来源 b：Steve Jurvetson/Wikimedia Commons 对 “在太空中，我们能听见你的尖叫声” 的修改）

不幸的是，党派并不是党派两极分化的唯一结果。 从大多数衡量标准来看，近年来，美国政府，特别是国会的效率降低了。 与最近的记忆相比，国会通过的立法更少，确认的任命者更少，处理国家资金的效率也较低。 如果我们将有效性定义为立法生产力，那么第106届国会（1999-2000年）通过了463项实质性立法（不包括纪念性立法，例如宣布美国官方甜甜圈的法案）。 第107届国会（2000—2001年）通过了294项这样的立法。 到2013-2014年，总数已降至212个。 ⁶²

也许国会无效的最明显迹象是政府关闭的威胁已经持续存在。 当国会和总统在当前预算用完之前无法批准和拨出资金时，就会发生停工。 现在，这是一年一度的问题。 两党之间的关系变得如此糟糕，以至于金融市场在2014年陷入混乱，当时国会未能在关键截止日期之前增加政府的信贷额度，从而威胁到美国政府违约贷款。 尽管任何特定趋势都可能是多种因素造成的，但衡量机构信心和信任的关键指标的下降表明了两极分化的负面影响。 几十年来，国会的公众支持率一直很低，通常低于总统的支持率。 2013年11月，国会的批准率降至个位数。 2021年初的水平在30年代中期。 但是，即便如此，不赞成率仍超过60％。 ⁶³. 在大萧条之后，奥巴马总统的平均支持率连续几年一直处于低水平，尽管自2008年底以来经济呈现总体增长趋势，但他在任期的最后一年获得的支持率有所上升。 ⁶⁴ 通常，经济状况是总统批准的重要推动力，这表明党派关系对总统批准产生负面影响。

两极分化的原因

学者们一致认为，美国正在发生一定程度的两极分化，尽管有人认为这只发生在精英阶层。 但他们不太确定两极分化究竟为什么或如何成为美国政治的支柱。 已经提出了几种相互矛盾的理论。 第一个也可能是最好的论点是，两极分化是一种政党内部的现象，其驱动力是长达数十年的投票公众分类，或者是针对党派立场的变化而改变党派忠诚度。 ⁶⁵ 根据排序理论，在1950年代之前，选民主要关注州一级的党派立场，而不是国民党的担忧。 由于政党是自下而上的机构，这意味着地方问题主导了选举；这也意味着国家级政治家通常更关注地方问题而不是国家党派政治。

但是在过去的几十年中，选民开始更多地认同国家层面的党派政治，他们开始要求当选的代表更加关注国家党的立场。 结果，他们更有可能选择始终代表国家理想、候选人甄选更加一致的政党，也更愿意选举可能遵循该党国家议程的公职人员。 社会变革导致党派分类的一个例子围绕着种族。

民主党在20世纪30年代重新掌权，这主要是由于北部和中西部城市社会经济地位低下的选民结成联盟的结果。 这些新的民主党选民在宗教和种族上比支持共和党的以白人为主、主要是新教徒的选民更加多样化。 但自南北战争以来，美国南部（通常被称为 “坚实的南方”）主要由民主党政客主导。 这些政治家在大多数问题上都同意其他民主党人的观点，但他们的宗教信仰更具福音派，对种族问题的容忍度较低。 美国的联邦性质意味着美国其他地区的民主党人可以自由寻求与各州的少数民族结盟。 但是在南方，在富兰克林·罗斯福将其他团体带入民主党帐篷之后，非裔美国人仍然在很大程度上被剥夺了选举权。

民主联盟在20世纪30年代和1940年代表现相对较好，当时萧条后的政治围绕着支持农民和帮助失业者展开。 但是在1950年代末和1960年代初，社会问题在国家政治中变得越来越突出。 曾支持赋予联邦政府经济再分配权力的南方民主党人开始抵制将这些权力用于社会重组的呼吁。 这些民主党人中有许多人脱离该党只是为了在共和党人中找到家园，他们愿意帮助推动缩小国家政府和扩大州权利。 ⁶⁶ 这种转变在很大程度上随着福音派政治运动的兴起而完成，当时它在1980年总统大选中将其支持者从福音派基督徒吉米·卡特带到了罗纳德·里根。

在社会问题将坚实的南方转向共和党的同时，它们在北方和西方产生了相反的影响。 温和的共和党人自林肯时代以来一直是种族平等的拥护者，他们与民主党人合作实现了社会改革。 这些共和党人发现留在自己的党内越来越困难，因为该党开始适应小政府州权利运动不断增强的力量。 一个很好的例子是参议员阿伦·斯佩克特，他是一位温和的共和党人，曾代表宾夕法尼亚州，最终在政治生涯结束前转为民主党人。

两极分化加剧的第二个可能罪魁祸首是科技对公共广场的影响。 在1950年代之前，大多数人从地区报纸和当地广播电台获得新闻。 尽管确实存在一些全国性的节目，但大多数编辑控制权掌握在当地出版商和编辑委员会手中。 这些团体在努力满足当地市场的需求时起到了某种过滤作用。

正如媒体章节中详细描述的那样，电视的出现改变了这种状况。 电视是一种强有力的工具，其全国新闻和社论内容在全国范围内传达了相同的信息。 所有观众都看到了女权运动和越南战争的相同画面。 新闻报道扩大到有线电视，以及当地新闻提供商合并为大型企业集团，放大了这种国有化。 普通公民从另一个州的政治家那里学到成为共和党人意味着什么的可能性与从自己的政治家那里学到共和党人意味着什么的可能性相同，而全国新闻报道使政客更难逃避选票图 9.17。 网络电视鼎盛时期之后通过有线电视、互联网和博客出现的信息爆炸进一步推动了这种国有化趋势。

图 9.17 国会代表成为两极分化的全国人物的两个例子是利兹·切尼（R-WY）（a）和亚历山大·奥卡西奥·科尔特斯（D-NY）（b）。 这两位女性似乎摆脱了截然不同的模式，奥卡西奥·科尔特斯试图将国会中的民主党拉向左边，而坚定的保守派切尼则稍微悄地爬上了党的领导阶梯，这两位女性都发现自己被列入了唐纳德·特朗普总统的敌人名单。 AOC从一开始就接管了特朗普及其政策立场，而切尼在1月6日起义后投票弹劾特朗普变得更加引人注目。 （来源 a：美国众议院摄影办公室/维基共享资源公共领域对 “Liz Cheney 第 116 届国会官方肖像” 的修改；来源 b：美国众议院摄影办公室/维基共享资源公共领域弗兰玛丽·梅茨勒对 “亚历山大·奥卡西奥·科尔特斯官方肖像” 的修改）

两极分化的最后一个可能原因是选区划的日益复杂，或者是操纵立法区以偏向特定候选人（图 9.18）。 根据选区划论点，投票区越温和或异质化，政治家上任后的行为就越温和。 对于需要建立多元化选举联盟的成员来说，在大量问题上采取极端或片面的立场是危险的。 但是，如果该选区被吸引来偏向某个特定群体，那么现在民选官员只需要为占主导地位的选区提供服务。

图 9.18 这部启发了 “格里曼德” 一词的漫画于 1812 年 3 月 26 日在《波士顿公报》上发表，此前马萨诸塞州立法机关重新划分了州长 Elbridge Gerry 的政党。

Gerrymandering 是一种已有数百年历史的做法。 立法机构一直有动力以这样的方式划定选区，使现任议员最有可能保住工作。 但是法律和技术的变化已经将选区划从一门粗俗的艺术转变为一门科学。 第一项进展是美国最高法院在1962年引入了 “一人一票” 原则。 在此之前，许多州通常只在获得或失去美国众议院席位的情况下才重新划分选区或重新绘制选举地图。 这种情况可能每十年发生一次，这是宪法规定的重新分配程序的结果，在该程序中，分配给每个州的众议院席位数量会根据人口变化进行调整。

但是，如果席位数量没有变化，那么改变选区界限的动力就微乎其微。 毕竟，如果立法者根据当前地图赢得选举，那么对地图的任何更改都可能增加失去席位的可能性。 即使重新分配导致了新的地图，大多数议员更关心的是保护自己的席位，而不是增加本党的席位数量。 结果，尽管美国人口从以农村为主转变为以城市为主，但一些地区已经过去了几十年没有进行重大调整。 到1960年代初，一些选区的人口比农村邻居多好几倍。

但是，在雷诺兹诉西姆斯案（1964）一人一票的裁决中，最高法院辩称，每个人的选票无论生活在哪里，都应该大致相同。 ⁶⁷ 个地区必须进行调整，这样它们的人口才能大致相等。 因此，在接下来的两个重新划分周期（1970-1972年和1980-1982年）中，有几个州不得不对其选举地图进行重大修改。 地图设计者不再确定如何保护个别党员，他们改变了策略，试图创造安全的座位，这样他们的队伍成员就可以放心以轻松的优势获胜。 基本的经验法则是，无论该党提名哪位候选人，设计师都试图划定他们偏爱的政党有55％或更高的机会赢得给定选区的选区。

当然，雷诺兹后选区划的许多早期努力都是粗暴的，因为地图设计师无法很好地知道游击队员的确切居住地。 充其量，设计师可能对选区之间的投票模式有一个大致的了解，但他们缺乏了解各个街区或社区的投票模式的能力。 他们还必须应对美国人口固有的流动性，这意味着最精心绘制的地图可能会在几年后过时。 设计师经常被迫使用粗略的代理人参加派对，例如种族或社区的社会经济地位（图 9.19）。 有些地图太粗糙了，法院裁定它们具有违宪的歧视性。

图 9.19 得克萨斯州选区划的例子，共和党控制的立法机关重新划定了众议院选区，将奥斯汀的选民与几百英里之外的边境附近的选民合并，从而减少民主党席位数量。 如今，奥斯汀由六位不同的国会代表代表。

选区划论点的支持者指出，温和派选民人数的下降始于重新划分加剧的时期。 但他们认为，直到后来，真正的影响才显现出来。 通过计算机辅助地图制作，在重新划分区域方面取得的第二项进展确实将选区划转变为一门科学。 完善的计算技术、收集潜在选民数据的能力以及高级算法的使用使地图制作者能够很好地确定在哪里划定区域边界，以便最好地预先确定结果。 这些因素还为未来的人口变化提供了更好的预测，使选区划的影响随着时间的推移更加稳定。 支持者认为，地图绘制效率的提高导致了国会中温和派的消失。

此外，全国各地都出现了两极分化，但使用日益两极分化的区域设计却没有。 尽管一些州的这种做法有所增加，但许多州已经在很大程度上由一个单一政党主导（例如在坚实的南方），但仍然选出了温和的代表。 该国的某些地区在两党之间仍然存在严重分歧，这使得公开企图进行选区划变得困难。 但是，再加上上面讨论的排序现象，重新划分可能助长了两极分化，即使只是在边缘。

寻找中间立场

重新划分的政治

许多州的选民对选区划问题非常担忧，以至于他们试图剥夺立法机构划定选区界限的能力。 希望通过从控制州议会的任何政党手中夺走这种权力，选民可以确保更具竞争力的选区和更公平的选举结果。

2000年，亚利桑那州的选民批准了一项全民公决，该全民公决成立了一个负责起草立法区的独立州委员会。 但是亚利桑那州立法机关对委员会的成立进行了反击，提起了诉讼，声称只有立法机关才有划定选区的宪法权利。 立法者要求法院推翻全民公决，结束重新划分委员会的运作。 但是，美国最高法院在题为 “亚利桑那州议会诉亚利桑那州独立重新划分委员会”（2015）的5比4裁决中维持了独立委员会的权威。 ⁷¹

目前，只有五个州使用完全独立的委员会（不包括立法者或其他民选官员）来划定州立法和国会选区的界限。 这些州是亚利桑那州、加利福尼亚州、爱达荷州、蒙大拿州和华盛顿州。 在佛罗里达州，女选民与共同事业联盟对州共和党人支持的新投票区地图提出了质疑，因为他们认为该地图不符合2010年州宪法修正案的要求，该修正案要求投票区不偏向任何政党或现任政党。 ⁷²

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