18.2：财政政策、投资和经济增长

经济增长的基础是对实物资本、人力资本和技术的投资，所有这些都是在一个经济环境中进行的，在这种环境中，企业和个人可以对运转良好的市场和灵活的价格所提供的激励做出反应。 政府借款会减少可供私营企业投资实物资本的金融资本。 但政府支出也可以鼓励长期增长的某些要素，比如道路或供水系统、教育支出或创造新技术的研发支出。

挤出实物资本投资

更大的预算赤字将增加对金融资本的需求。 如果私人储蓄和贸易平衡保持不变，那么可用于私人实物资本投资的金融资本就会减少。 当政府借款吸收了可用的金融资本，减少了用于私人实物资本投资的余额时，结果被称为挤出。

要了解挤出的潜在影响，请考虑 2007 年底开始的衰退的特殊情况之前的美国经济状况。 例如，2005年，预算赤字约为GDP的4％。 近几十年来，企业对美国经济的私人投资一直徘徊在GDP的14％至18％之间。 但是，在任何一年中，大约一半的美国实物资本投资只是取代了已经磨损或技术过时的机械和设备。 只有大约一半代表经济中实物资本总量的增加。 因此，任何一年对新实物资本的投资约占GDP的7％至9％。 在这种情况下，即使是占GDP4％的美国预算赤字也有可能挤出新投资支出的很大一部分。 相反，预算赤字减少（或预算盈余增加）会增加可用于私人投资的金融资本池。

注意

访问此网站查看 “美国债务时钟”。

图1显示了自1980年以来美国的预算赤字和私人投资模式。 如果政府赤字的增加导致私人对实物资本的投资减少，而政府赤字或预算盈余的减少导致对实物资本的投资增加，那么这两条线应该同时上下移动。 这种模式发生在20世纪90年代末和21世纪初。 美国联邦预算从1995年占国内生产总值2.2％的赤字变为2000年的预算盈余占国内生产总值的2.4％，波动幅度为GDP的4.6％。 从1995年到2000年，私人对实物资本的投资从占国内生产总值的15％上升到18％，占国内生产总值的3％。 然后，当美国政府在2000年代初再次开始出现预算赤字时，可用于私人投资的金融资本减少了，私人投资率在2003年回落到占GDP的15％左右。

美国预算赤字/盈余和私人投资

这一论点并不是说政府的预算赤字将完全掩盖其全国私人投资率；毕竟，还必须考虑私人储蓄和外国金融投资的流入。 例如，在1980年代中期，政府预算赤字大幅增加，但私人投资没有相应的下降。 2009年，非住宅私人固定投资从2008年的19.41亿美元下降了3,000亿美元，这主要是因为在经济衰退期间，企业既缺乏资金又缺乏投资动力。 根据经济分析局的数据，2009年至2014年间的投资增长平均约为5.9％，达到22.105亿美元，仅略高于2008年的水平。 在同一时期，利率从3.94％降至不到四分之一％，原因是美联储采取了重大行动，通过降低短期利率来增加货币供应来防止萧条。 在大萧条期间，由于政府借款为支出融资，私人投资的 “挤出” 似乎已经暂停。 但是，随着经济的改善和利率的上升，政府的借款可能会对利率造成压力。

利率连接

假设政府大量借款将对私人投资的数量产生影响。 这将如何影响金融市场的利率？ 在图2中，金融资本需求曲线（D ₀）与供应曲线（S ₀）相交的原始均衡（E ₀）的利率为5％，均衡量等于GDP的20％。 但是，随着政府预算赤字的增加，金融资本的需求曲线从D ₀ 转移到D ₁。 新均衡（E ₁）的利率为6％，均衡量为GDP的21％。

预算赤字和利率

图2：在金融市场上，政府借款的增加可以将金融资本的需求曲线从D ₀ 向右移动到D ₁。 在本例中，当均衡利率从 E ₀ 转移到 E ₁ 时，利率从 5% 上升到 6%。 较高的利率是一种经济机制，通过这种机制，政府借款可以挤出私人投资。

一项关于政府借款与美国经济利率之间联系的经济研究调查表明，预算赤字增加1％将导致利率上升0.5％至1.0％，其他因素保持不变。 反过来，更高的利率往往会阻碍企业进行实物资本投资。 因此，政府预算赤字挤出私人投资的原因之一是利率的上升。 但是，有经济研究表明，两者之间的联系有限（至少在美国），但是随着预算赤字的增加，利率上升的危险变得更加真实。

此时，你可能会对美联储感到疑惑。 毕竟，美联储难道不能使用扩张性货币政策来降低利率，或者在这种情况下，用以防止利率上升吗？ 这个有用的问题强调了考虑财政和货币政策如何相互关联的重要性。 想象一下，央行面临着巨额预算赤字的政府，导致利率上升并挤出私人投资。 如果预算赤字正在增加总需求，而经济已经生产出接近潜在的GDP，威胁到物价水平的通货膨胀上升，那么央行可能会采取紧缩的货币政策。 在这种情况下，紧缩性货币政策将使政府借款产生的更高利率进一步提高，而政府借款可能会挤出大量私人投资。

另一方面，如果预算赤字增加了总需求，而经济的产量大大低于潜在的GDP，那么物价水平的通货膨胀上涨并不是什么危险，央行可能会采取扩张性货币政策做出反应。 在这种情况下，来自政府借款的更高利率将在很大程度上被扩张性货币政策带来的较低利率所抵消，私人投资几乎不会被挤出。

但是，即使是中央银行也无法抹去国民储蓄和投资身份的总体信息。 如果政府借款增加，那么私人投资必须下降，或者私人储蓄必须增加，或者贸易赤字必须下降。 通过采取紧缩或扩张性货币政策，央行只能帮助确定哪些结果可能出现。

对实物资本的公共投资

政府可以直接投资于有形资本：道路和桥梁；供水和下水道；海港和机场；学校和医院；发电厂，如水力发电大坝或风车；电信设施；以及军方使用的武器。 2014年，美国联邦政府2014财年的预算显示，美国在交通方面的支出约为920亿美元，包括高速公路、公共交通和机场。 表1显示了2014年美国联邦政府主要公共实物资本投资的总支出。 本表中省略了与军队或人们居住的住所相关的实物资本，因为这里的重点是直接影响提高私营部门产出的公共投资。

公共实物资本的类型	2014 年联邦支出（百万美元）
交通	91,915 美元
社区和区域发展	20,670 美元
自然资源和环境	36,171 美元
教育、培训、就业和社会服务	90,615 美元
其他	37,282 美元
总计	276,653 美元

表 1：2014 年重大实物资本投资补助金

这种公共实物资本投资可以增加经济的产出和生产率。 拥有可靠道路和电力的经济体将能够生产更多电力。 但很难量化政府对实物资本的投资将使经济受益多少，因为政府会对政治和经济激励做出回应。 当一家公司投资实物资本时，它受市场纪律的约束：如果它没有获得正的投资回报，公司可能会亏损甚至倒闭。

在某些情况下，立法者投资实物资本，以此作为在主要政客所在地区花钱的一种方式。 结果可能是不必要的道路或办公楼。 即使一个项目既有用又必要，但其完成方式也可能过于昂贵，因为向政客提供竞选捐款的当地承包商会欣赏额外的业务。 另一方面，政府有时不进行应有的投资，因为基础设施开支的决定不一定要在经济上有意义；它也必须在政治上受欢迎。 管理公共投资以便以具有成本效益的方式进行投资可能很困难。

如果政府决定通过提高税收或减少政府在其他领域的支出来为公共实物资本投资提供资金，则不必担心它会直接排挤私人投资。 但是，间接地，更高的家庭税可能会减少可用的私人储蓄水平，并产生类似的影响。 如果政府决定通过借款为公共实物资本投资融资，则最终可能会增加公共实物资本的数量，但代价是挤出对私人实物资本的投资，而私人实物资本对经济更有利的将取决于正在考虑的项目。

对人力资本的公共投资

在大多数国家，政府通过教育系统在社会对人力资本的投资中发挥着重要作用。 受过高等教育的熟练劳动力有助于提高经济增长率。 对于世界上低收入国家来说，对人力资本的额外投资似乎有可能提高生产率和增长。 对于美国来说，有人提出了棘手的问题，即政府教育开支的增加将在多大程度上提高实际教育水平。

在经济学家中，关于教育改革的讨论往往从一些令人不安的事实开始。 如图 3 所示，到 2010 年，按实际美元计算，每名学生在幼儿园到 12 年级（K-12）的支出大幅增加。 美国人口普查局报告称，目前每名学生的中小学教育支出从1998年的5,001美元增加到2012年的10,608美元。 但是，以SAT等标准化考试来衡量，近几十年来，学生的学业成绩几乎没有下降。 事实上，在国际考试中，美国学生落后于许多其他国家的学生。 （当然，考试成绩不是衡量教育的完美标准，原因有很多。 但是，很难说美国教育系统没有真正的问题，而且考试不准确。）

美国小学、中学和职业教育总支出（1998-2014 年）

图 3：图表显示，政府教育支出一直持续增加，直到 2006 年才趋于平稳，直到 2008 年大幅增加。 自2010年以来，支出稳步下降。 （资料来源：管理和预算办公室）

财政资源的增加并没有给学生成绩带来更大的可衡量提高，这一事实使一些教育专家质疑这些问题是否可能是结构造成的，而不仅仅是花费的资源造成的。

其他政府计划旨在增加K-12教育体系之前或之后的人力资本。 幼儿教育计划，例如联邦 Head Start 计划，是针对父母教育和经济资源可能有限的家庭的。 政府还为大学和学院提供大量支持。 例如，在美国，大约有60％的学生在高中以后至少上过几门学院或大学课程。 在德国和日本，大约一半的学生上课的课程超过了可比的高中水平。 在拉丁美洲国家，只有大约四分之一的学生上高中以上的课程，而在撒哈拉以南非洲国家，只有大约二十分之一的学生上过高中以上的课程。

并非所有的教育人力资本支出都需要通过政府支付：美国的许多大学生支付了很大一部分的教育费用。 如果世界上低收入国家的小学生教育水平要普遍提高，那么政府支出似乎可能会发挥重要作用。 对于美国经济和其他高收入国家来说，目前的主要重点更多地是如何从现有教育支出中获得更大的回报，以及如何提高普通高中毕业生的表现，而不是大幅增加教育支出。

财政政策如何改善技术

研发（R&D）工作是新技术的命脉。 根据国家科学基金会（National Science Foundation）的数据，联邦政府为各政府机构提供的研究、开发和实体工厂改善支出平均占GDP的8.8％。 美国大约五分之一的研发支出用于国防和太空研究。 尽管国防导向的研发支出有时可能会产生以消费者为导向的衍生产品，但与直接的民用研发支出相比，旨在生产新武器的研发对民用经济的好处要小。

财政政策可以通过直接支出或税收政策鼓励研发。 政府可以在政府实验室进行的研发上增加支出，并将联邦研发补助金扩大到大学和学院、非营利组织和私营部门。 根据美国国家科学基金会（National Science Foundation）的数据，到2014年，联邦在研发支出中的份额共计1355亿美元，约占联邦政府总预算支出的4％。 财政政策还可以通过税收优惠支持研发，这允许企业在增加研发开支的同时减少税单。

财政政策、投资和经济增长摘要

如表2所述，对实物资本、人力资本和新技术的投资对于长期经济增长至关重要。 在以市场为导向的经济中，私营企业将承担大部分实物资本投资，财政政策应设法避免一系列可能挤出此类投资的巨额预算赤字。 随着时间的推移，许多以增长为导向的政策的影响将逐渐显现出来，因为学生接受了更好的教育，进行了实物资本投资，新技术的发明和实施。

	实物资本	人力资本	新技术
私营部门	对不动产和设备的新投资	在职培训	研究和开发
公共部门	公共基础设施	公共教育工作培训	通过私营部门激励措施和直接支出鼓励研究和开发。

表2：公共和私营部门在市场经济中的投资作用

关键概念和摘要

经济增长来自对实物资本、人力资本和技术的投资相结合。 政府借款可以挤出私营部门对实物资本的投资，但财政政策也可以增加对公有实物资本、人力资本（教育）和研发的投资。 改善教育和社会对人力资本投资的可能方法包括将更多的钱花在教师和其他教育资源上，以及重组教育系统以提供更大的成功激励。 增加研发开支以开发新技术的方法包括政府在研发方面的直接支出和对企业进行额外研发的税收优惠。

参考文献

美国商务部：经济分析局。 “国民数据：国民收入和产品账户表。” 已于 2013 年 12 月 1 日访问。www.bea.gov/itable/itable.cfm... 905=2013&906=A。

美联储系统理事会，“选定利率（每日）— H.15。” 已于 2013 年 12 月 10 日访问。 http://www.federalreserve.gov/releases/h15/data.htm。

白宫。 “2013 财年历史表：美国政府的预算。” 已于 2013 年 12 月 12 日访问。www.whitehouse.gov/sites/defa... ssets/hist.pdf。

国家科学基金会。 已于 2013 年 12 月 19 日访问。 http://www.nsf.gov/。

词汇表

抢先计划

一项针对教育和财政资源有限的家庭的幼儿教育计划。