17.3: أدوات السياسة الخارجية
- Page ID
- 199244
في نهاية هذا القسم، ستكون قادرًا على:
- وصف مخرجات السياسة الخارجية الأمريكية ذات التركيز الواسع
- وصف مخرجات السياسة الخارجية الأمريكية شديدة التركيز
- تحليل دور الكونغرس في السياسة الخارجية
تختلف قرارات أو مخرجات السياسة الخارجية الأمريكية من التوجيهات الرئاسية بشأن تنفيذ ضربات الطائرات بدون طيار إلى حجم ميزانية العلاقات الخارجية الإجمالية التي أقرها الكونغرس، ومن القمم الرئاسية مع رؤساء الدول الآخرين إلى وجهات النظر الأمريكية حول السياسات الجديدة التي تم النظر فيها في مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة. في هذا القسم، ننظر في مخرجات السياسة الخارجية التي تنتجها الحكومة الأمريكية، بدءًا من القرارات ذات التركيز الواسع ثم مناقشة الاستراتيجيات الأكثر تركيزًا. إن رسم هذا التمييز يجلب بعض الوضوح لمجموعة نتائج السياسة المختلفة في السياسة الخارجية. عادةً ما تستغرق القرارات ذات التركيز الواسع وقتًا أطول لإضفاء الطابع الرسمي عليها، وجلب المزيد من الجهات الفاعلة في الولايات المتحدة وخارجها، وتتطلب المزيد من الموارد لتنفيذها، ويصعب عكسها، وبالتالي تميل إلى أن يكون لها تأثير دائم. تميل المخرجات المركزة بشدة إلى المعالجة بسرعة، وغالبًا ما تكون تحركات أحادية الجانب من قبل الرئيس، ولها أفق زمني أقصر، ويسهل على صانعي القرار اللاحقين عكسها، وبالتالي لا يكون لها عادة تأثير دائم مثل مخرجات السياسة الخارجية المركزة على نطاق واسع.
مخرجات السياسة الخارجية ذات التركيز الواسع
لا تقتصر مخرجات السياسة الخارجية ذات التركيز الواسع على مواضيع ومنظمات متعددة فحسب، بل تتطلب أيضًا إنفاقًا واسع النطاق وتستغرق وقتًا أطول في التنفيذ مقارنة بالمخرجات شديدة التركيز. في مجال المخرجات ذات التركيز الواسع، سننظر في القوانين العامة، وإعادة التفويض الدوري لوكالات السياسة الخارجية، وميزانية السياسة الخارجية، والاتفاقيات الدولية، وعملية تعيين المسؤولين التنفيذيين والسفراء الجدد.
القوانين العامة
عندما نتحدث عن القوانين الجديدة التي سنها الكونغرس والرئيس، فإننا نشير إلى القوانين العامة. القوانين العامة، التي تسمى أحيانًا القوانين، هي سياسات تؤثر على أكثر من فرد واحد. جميع السياسات التي يسنها الكونغرس والرئيس هي قوانين عامة، باستثناء بضع عشرات كل عام. وهي تختلف عن القوانين الخاصة، التي تتطلب نوعًا من الإجراءات أو الدفع من قبل فرد معين أو أفراد معينين في القانون.
تؤثر العديد من القوانين على ما يمكن للحكومة القيام به في مجال السياسة الخارجية، بما في ذلك قانون الأمن القومي، وقانون باتريوت، وقانون الأمن الداخلي، وقرار سلطات الحرب. يحكم قانون الأمن القومي الطريقة التي تشارك بها الحكومة المعلومات وتخزنها، بينما يوضح قانون باتريوت (الذي تم تمريره مباشرة بعد 9/11) ما قد تفعله الحكومة في جمع المعلومات حول الأشخاص باسم حماية البلاد. أذن قانون الأمن الداخلي لعام 2002 بإنشاء وكالة فيدرالية جديدة ضخمة، وزارة الأمن الداخلي، وتوحيد السلطات التي كانت تحت ولاية العديد من الوكالات المختلفة. ربما أدى عدم التنسيق بينهما في وقت سابق إلى منع الولايات المتحدة من التعرف على العلامات التحذيرية لهجمات 11 سبتمبر الإرهابية.
تم تمرير قرار قوى الحرب في عام 1973 من خلال تجاوز الكونجرس لحق النقض للرئيس ريتشارد نيكسون. كان مشروع القانون محاولة من الكونجرس لإعادة تأكيد نفسه في صنع الحرب. يتمتع الكونجرس بسلطة إعلان الحرب، لكنه لم يفعل ذلك رسميًا منذ هجوم اليابان عام 1941 على بيرل هاربور الذي أدخل الولايات المتحدة إلى الحرب العالمية الثانية. ومع ذلك، دخلت الولايات المتحدة عدة حروب منذ ذلك الوقت، بما في ذلك في كوريا وفيتنام، وفي حملات عسكرية مركزة مثل غزو خليج الخنازير الفاشل لكوبا عام 1961. أنشأ قرار قوى الحرب سلسلة جديدة من الخطوات التي يجب أن يتبعها الرؤساء في شن صراع عسكري مع دول أخرى.
كانت ميزتها الرئيسية هي شرط حصول الرؤساء على موافقة الكونغرس لمواصلة أي حملة عسكرية بعد ستين يومًا. لكن بالنسبة للكثيرين، كان التأثير العام في الواقع هو تعزيز دور الرئيس في صنع الحرب. بعد كل شيء، أوضح القانون أن الرؤساء يمكنهم التصرف بمفردهم لمدة ستين يومًا قبل الحصول على إذن من الكونغرس للمتابعة، وتنتهي العديد من النزاعات الصغيرة في غضون ستين يومًا. قبل قرار القوى الحربية، كان من المفترض أن تأتي الموافقة الأولى للحرب من الكونغرس. من الناحية النظرية، يمكن للكونغرس، بما يتمتع به من سلطات حرب دستورية، أن يعمل على عكس تصرفات الرئيس بمجرد مرور الستين يومًا. ومع ذلك، فإن الخلاف الواضح بين الكونغرس والرئيس، خاصة عندما تبدأ المبادرة ويكون هناك تأثير «التجمع حول العلم»، نادر نسبيًا. من المرجح أن تكون هناك أسئلة صعبة حول الحملة التي يرتبط بها تمويل الكونغرس المستمر.
إعادة التفويض
تواجه جميع الوكالات الفيدرالية، بما في ذلك تلك المخصصة للسياسة الخارجية، إعادة التفويض كل ثلاث إلى خمس سنوات. إذا لم يتم إعادة التفويض، تفقد الوكالات مكانتها القانونية والقدرة على إنفاق الأموال الفيدرالية لتنفيذ البرامج. عادة ما يتم إعادة تفويض الوكالات، لأنها تنسق بعناية مع موظفي الرئاسة والكونغرس لترتيب شؤونها عندما يحين الوقت. ومع ذلك، فإن متطلبات إعادة التفويض تخلق محادثة منتظمة بين الوكالة ومبادئها السياسية حول مدى جودة عملها وما يمكن تحسينه.
تعد عملية الميزانية الفيدرالية تقليدًا سنويًا مهمًا يؤثر على جميع مجالات السياسة الخارجية. تشكل ميزانيات السياسة الخارجية والدفاع جزءًا من الميزانية التقديرية، أو قسم الميزانية الوطنية الذي يدرسه الكونغرس ويقرر بشأنه كل عام. يجب على قادة السياسة الخارجية في الفروع التنفيذية والتشريعية الدعوة إلى التمويل من هذه الميزانية، وبينما يتم تجديد ميزانيات السياسة الخارجية عادة، هناك ما يكفي من التغييرات المقترحة كل عام لجعل الأمور مثيرة للاهتمام. بالإضافة إلى الوكالات الجديدة، يتم اقتراح مشاريع جديدة عبر وطنية كل عام لإضافة البنية التحتية وزيادة أو تحسين المساعدات الخارجية والاستخبارات وتكنولوجيا الأمن القومي.
اتفاقيات
وتمثل الاتفاقات الدولية أداة أخرى من أدوات السياسة الخارجية ذات القاعدة العريضة. ترى الولايات المتحدة أنه من المفيد الدخول في اتفاقات دولية مع بلدان أخرى لمجموعة متنوعة من الأسباب وبشأن مجموعة متنوعة من المواضيع المختلفة. تمتد هذه الاتفاقيات من الاتفاقيات الثنائية حول التعريفات إلى الاتفاقيات متعددة الجنسيات بين عشرات الدول حول معاملة أسرى الحرب. كانت إحدى الاتفاقيات المتعددة الجنسيات الأخيرة هي الاتفاقية النووية الإيرانية التي تضم سبع دول في عام 2015، والتي تهدف إلى الحد من التطوير النووي في إيران مقابل رفع العقوبات الاقتصادية طويلة الأمد على ذلك البلد (الشكل 17.7).
كان الشكل الذي يتخذه الاتفاق الدولي موضع نقاش كبير في السنوات الأخيرة. يحدد دستور الولايات المتحدة عملية المعاهدة في المادة الثانية. يتفاوض الرئيس على المعاهدة، ويوافق مجلس الشيوخ على المعاهدة بأغلبية ثلثي الأصوات، وأخيراً يصادق عليها الرئيس. وعلى الرغم من هذا الوضوح الدستوري، فإن أكثر من 90 في المائة من الاتفاقيات الدولية التي تنضم إليها الولايات المتحدة اليوم ليست معاهدات بل اتفاقيات تنفيذية. 8 يتم التفاوض على الاتفاقيات التنفيذية من قبل الرئيس، وفي حالة الاتفاقيات التنفيذية الوحيدة، يتم اعتمادها في نفس الوقت من قبل الرئيس أيضًا. من ناحية أخرى، يتم التفاوض على اتفاقيات الكونجرس التنفيذية، مثل اتفاقية التجارة الحرة لأمريكا الشمالية (NAFTA)، من قبل الرئيس ثم تتم الموافقة عليها بأغلبية بسيطة من مجلس النواب ومجلس الشيوخ (بدلاً من تصويت الثلثين في مجلس الشيوخ كما هو الحال بالنسبة للمعاهدة). وفي القضية الرئيسية في قضية الولايات المتحدة ضد بينك (1942)، قضت المحكمة العليا بأن الاتفاقات التنفيذية تعادل من الناحية القانونية المعاهدات شريطة ألا تغير القانون الاتحادي. 9 معظم الاتفاقيات التنفيذية ليست ذات أهمية كبيرة ولا تثير الجدل، في حين أن بعضها، مثل الاتفاق النووي الإيراني، يثير جدلاً كبيرًا. اعتقد الكثيرون في مجلس الشيوخ أن الصفقة الإيرانية كان يجب أن تكتمل كمعاهدة وليس كاتفاق تنفيذي وحيد.
معاهدة أو اتفاقية تنفيذية؟
هل ينبغي صياغة الاتفاقيات الدولية الجديدة التي تدخل فيها الولايات المتحدة من خلال عملية معاهدة المادة الثانية من الدستور الأمريكي، أو من خلال الاتفاقيات التنفيذية؟ ظهر هذا السؤال مرة أخرى في عام 2015 مع اكتمال الاتفاقية النووية الإيرانية. تطلب هذا الاتفاق من إيران وقف المزيد من التطوير النووي والموافقة على عمليات التفتيش النووية، في حين رفعت الولايات المتحدة وخمس دول موقعة أخرى العقوبات الاقتصادية طويلة الأمد على إيران. تم إجراء الجدل حول ما إذا كان يجب على الولايات المتحدة الدخول في الاتفاقية وما إذا كان ينبغي أن تكون معاهدة بدلاً من اتفاقية تنفيذية في وسائل الإعلام الإخبارية وفي البرامج الكوميدية السياسية مثل The Daily Show.
ستعتمد وجهة نظرك حول شكل الاتفاقية على كيفية رؤيتك للاتفاقيات التنفيذية التي يتم استخدامها. هل يستخدمها الرؤساء للتحايل على مجلس الشيوخ (كما تقترح «فرضية التهرب»)؟ أم أنها أداة فعالة توفر على لجنة العلاقات الخارجية بمجلس الشيوخ مهمة معالجة مئات الاتفاقيات كل عام؟
كانت آراء السياسيين حول شكل الاتفاقية النووية الإيرانية تتماشى مع الخطوط الحزبية. وافق الديمقراطيون على قرار الرئيس باستخدام اتفاقية تنفيذية لوضع اللمسات الأخيرة على الاتفاقية، والتي كانوا يميلون إلى دعمها. فضل الجمهوريون، الذين عارضوا الاتفاقية بأغلبية ساحقة، استخدام عملية المعاهدة، مما كان سيسمح لهم بالتصويت على الصفقة. في النهاية، استخدم الرئيس اتفاقية تنفيذية وتم سن الاتفاقية. الجانب السلبي هو أنه يمكن عكس الاتفاقية التنفيذية من قبل الرئيس القادم. من الصعب جدًا التراجع عن المعاهدات لأنها تتطلب عملية جديدة يتم إجراؤها في مجلس الشيوخ حتى يحصل الرئيس على الموافقة.
ما النهج الذي تفضله للاتفاق النووي الإيراني، أو الاتفاق التنفيذي أو المعاهدة؟ لماذا؟
شاهد «Under Miner» و «Start Wars» لمشاهدة لقطة جون ستيوارت وذا ديلي شو حول اتفاقية إيران النووية.
المواعيد
يتكون النوع الواسع الأخير من مخرجات السياسة الخارجية من تعيينات السياسة الخارجية التي تتم عند تولي رئيس جديد منصبه. عادة، عندما يتغير الحزب في البيت الأبيض، يتم إجراء تعيينات جديدة أكثر مما يحدث عندما لا يتغير الحزب، لأن الرئيس القادم يريد تعيين أشخاص يشاركون أجندة الرئيس. كان هذا هو الحال في كل فترة انتقالية رئاسية منذ عام 1993، عندما ترك الجمهوري جورج بوش منصبه وتولى الديمقراطي بيل كلينتون منصبه. استمر هذا النمط في عام 2001 عندما أصبح الجمهوري جورج دبليو بوش رئيسًا، ثم مرة أخرى مع الديمقراطي باراك أوباما والجمهوري دونالد ترامب والديمقراطي جو بايدن.
يجب تأكيد معظم التعيينات المتعلقة بالسياسة الخارجية، مثل وزير الخارجية ومختلف وكلاء الوزارة ومساعدي الوزراء، وكذلك جميع السفراء، بأغلبية أصوات مجلس الشيوخ (الشكل 17.8). يسعى الرؤساء إلى ترشيح الأشخاص الذين يعرفون المنطقة التي يتم تعيينهم فيها والذين سيكونون مخلصين للرئيس بدلاً من البيروقراطية التي قد يعملون فيها. كما أنهم يريدون تأكيد مرشحيهم بسهولة. كما سنرى بمزيد من التفصيل لاحقًا في الفصل، ستدير مجموعة انعزالية من المعينين وكالات السياسة الخارجية للبلاد بشكل مختلف تمامًا عن المجموعة الأكثر أممية في نظرتها. قد يسعى الانعزاليون إلى التراجع عن المشاركة في السياسة الخارجية في جميع أنحاء العالم، بينما يتجه الأمميون في الاتجاه الآخر، نحو المزيد من المشاركة والعمل جنبًا إلى جنب مع البلدان الأخرى.
مخرجات السياسة الخارجية المركزة بشكل حاد
بالإضافة إلى مخرجات السياسة الخارجية ذات القاعدة العريضة المذكورة أعلاه، والتي يقودها الرئيس مع بعض المشاركة من الكونغرس، يجب اتخاذ العديد من القرارات الأخرى. تميل مخرجات السياسة الخارجية المركزة بشدة إلى أن تكون حصريًا من اختصاص الرئيس، بما في ذلك نشر القوات و/أو عملاء المخابرات في الأزمات، والقمم التنفيذية بين الرئيس ورؤساء الدول الآخرين حول المسائل المستهدفة للسياسة الخارجية، والاستخدام الرئاسي للقوة العسكرية، وتدابير تمويل الطوارئ للتعامل مع أزمات السياسة الخارجية. يتم سن تدابير السياسة الخارجية هذه بسرعة أكبر وتظهر «الطاقة والإرسال» التي اعتبرها ألكسندر هاملتون، الذي كتب في الأوراق الفيدرالية، متأصلة في مؤسسة الرئاسة. يشمل الإنفاق في حالات الطوارئ الكونجرس من خلال سلطته المالية، لكن الكونجرس يميل إلى منح الرؤساء ما يحتاجون إليه للتعامل مع حالات الطوارئ. ومع ذلك، كان واضعو الدستور ثابتين في رغبتهم في نشر الضوابط والتوازنات في جميع أنحاء الدستور، بما في ذلك في مجال السياسة الخارجية وقوى الحرب. ومن ثم، فإن للكونغرس عدة أدوار، كما تمت مناقشته في نقاط في هذا الفصل.
ربما كانت أزمة الصواريخ الكوبية في عام 1962 هي أشهر حالة طوارئ في السياسة الخارجية. مع قيام الاتحاد السوفيتي بوضع صواريخ نووية في كوبا، على بعد بضع مئات من الأميال من فلوريدا، تصاعدت مواجهة الحرب الباردة مع الولايات المتحدة. أنكر السوفييت في البداية وجود الصواريخ، لكن رحلات الاستطلاع الأمريكية أثبتت وجودها هناك، حيث جمعت أدلة فوتوغرافية تم تقديمها في الأمم المتحدة (الشكل 17.9). وقف السوفييت بحزم، وناقش قادة السياسة الخارجية الأمريكية نهجهم. كان البعض في الجيش يضغطون من أجل اتخاذ إجراءات عدوانية لإخراج الصواريخ وتركيبها في كوبا، بينما فضل مسؤولو وزارة الخارجية اتباع طريق دبلوماسي. انتهى الأمر بالرئيس جون كينيدي إلى أخذ توصية لجنة خاصة، وطبقت الولايات المتحدة حصارًا بحريًا على كوبا أجبر السوفييت بمهارة. وافق السوفييت على إزالة صواريخهم الكوبية ووافقت الولايات المتحدة بدورها بعد ستة أشهر على إزالة صواريخها من تركيا.
استمع إلى خطاب الرئيس كينيدي الذي أعلن الحصار البحري الذي فرضته الولايات المتحدة على كوبا، مما أنهى أزمة الصواريخ الكوبية عام 1962.
شكل آخر من مخرجات السياسة الخارجية المركزة هو القمة الرئاسية. غالبًا ما تُعقد هذه الاجتماعات في المنتجع الرئاسي في كامب ديفيد بولاية ماريلاند، وتجمع بين الرئيس ورئيس دولة أو أكثر. يستخدم الرؤساء هذه الأنواع من القمم عندما يحتاجون وزوارهم إلى التعمق في القضايا المهمة التي لا يتم حلها بسرعة. ومن الأمثلة على ذلك قمة عام 1978 التي أدت إلى اتفاقيات كامب ديفيد، حيث التقى الرئيس جيمي كارتر والرئيس المصري أنور السادات ورئيس الوزراء الإسرائيلي مناحيم بيغن بشكل خاص لمدة اثني عشر يومًا في كامب ديفيد للتفاوض على عملية سلام للبلدين، والتي كانت على خلاف مع بعضها البعض في الشرق الأوسط. مثال آخر هو قمة مالطا بين الرئيس جورج بوش والزعيم السوفيتي ميخائيل جورباتشوف، والتي عقدت في جزيرة مالطا على مدى يومين في ديسمبر 1989 (الشكل 17.10). كانت الاجتماعات رمزًا مهمًا لنهاية الحرب الباردة، حيث سقط جدار برلين قبل بضعة أشهر فقط.
ومن مخرجات السياسة الخارجية المركزة الأخرى الاستخدام العسكري للقوة. منذ هجمات بيرل هاربور عام 1941 وإعلان الحرب الفوري من قبل الكونغرس الذي نتج عنها، تمت الموافقة على جميع هذه الاستخدامات الأولية للقوة من قبل الرئيس. وفي كثير من الحالات، دعم الكونغرس في وقت لاحق القيام بعمل عسكري إضافي، لكن الرئيس كان هو المحرض. في حين كانت هناك انتقادات في بعض الأحيان، لم يتحرك الكونغرس أبدًا لعكس الإجراء الرئاسي. كما تمت مناقشته أعلاه، أوضح قرار القوى الحربية أن الخطوة الأولى في استخدام القوة كانت خطوة الرئيس، لأول ستين يومًا. ومن الأمثلة الحديثة على الاستخدام العسكري للقوة دور الولايات المتحدة في فرض منطقة حظر الطيران فوق ليبيا في عام 2011، والتي شملت الضربات الحركية - أو المشاركة النشطة للعدو - لحماية القوات المناهضة للحكومة على الأرض. حلقت الطائرات المقاتلة الأمريكية من قاعدة أفيانو الجوية في شمال إيطاليا (الشكل 17.11).
المثال الأخير لمدخلات السياسة الخارجية المركزة هو تمرير تدبير تمويل طارئ لمهمة أمنية وطنية محددة. يميل الكونغرس إلى تمرير تدبير واحد على الأقل للإنفاق الطارئ سنويًا، والذي يجب أن يوقعه الرئيس ليصبح ساري المفعول، وغالبًا ما يوفر التمويل للكوارث المحلية. ومع ذلك، في بعض الأحيان، تؤدي مسائل السياسة الخارجية إلى اتخاذ تدابير إنفاق طارئة، كما كان الحال مباشرة بعد هجمات 11 سبتمبر. في مثل هذه الحالة، يقترح الرئيس أو الإدارة مبالغ معينة لخطط السياسة الخارجية الطارئة.