15.2: البيروقراطية وتطور الإدارة العامة
- Page ID
- 199371
في نهاية هذا القسم، ستكون قادرًا على:
- تعريف البيروقراطية والبيروقراطية
- وصف تطور ونمو الإدارة العامة في الولايات المتحدة
- حدد أسباب تولي الأشخاص الخدمة المدنية
على مر التاريخ، قامت كل من الدول الصغيرة والكبيرة برفع أنواع معينة من العمال غير المنتخبين إلى مناصب السلطة النسبية داخل الهيكل الحكومي. يُطلق على هؤلاء العمال الأساسيين بشكل جماعي اسم البيروقراطية. البيروقراطية هي مجموعة إدارية من المسؤولين غير المنتخبين المكلفين بتنفيذ وظائف مرتبطة بسلسلة من السياسات والبرامج. في الولايات المتحدة، بدأت البيروقراطية كمجموعة صغيرة جدًا من الأفراد. ومع مرور الوقت، نمت لتصبح قوة رئيسية في الشؤون السياسية. في الواقع، نمت بشكل كبير لدرجة أن السياسيين في العصر الحديث سخروا منها لتحقيق ميزة سياسية كبيرة. ومع ذلك، فإن العديد من البيروقراطيين أو موظفي الخدمة المدنية في البلاد، والأفراد الذين يعملون في البيروقراطية، يقومون بأدوار ضرورية وحتى أساسية في كل مجال من مجالات الحكومة: من المناصب رفيعة المستوى في الشؤون الخارجية ووكالات جمع المعلومات الاستخباراتية إلى الكتبة والموظفين في أصغر الوكالات التنظيمية. يتم توظيفهم، أو تعيينهم في بعض الأحيان، لخبرتهم في تنفيذ وظائف وبرامج الحكومة.
ماذا تفعل البيروقراطية؟
يعتمد المجتمع الحديث على الأداء الفعال للحكومة لتوفير السلع العامة وتحسين نوعية الحياة وتحفيز النمو الاقتصادي. تشمل الأنشطة التي تحقق بها الحكومة هذه الوظائف - على سبيل المثال لا الحصر - الضرائب والأمن الداخلي والهجرة والشؤون الخارجية والتعليم. كلما زاد نمو المجتمع وتوسعت الحاجة إلى الخدمات الحكومية، أصبحت الإدارة البيروقراطية والإدارة العامة أكثر صعوبة. الإدارة العامة هي تنفيذ السياسة العامة في البيروقراطيات الحكومية والدراسة الأكاديمية التي تعد موظفي الخدمة المدنية للعمل في تلك المنظمات.
النسخة الكلاسيكية من البيروقراطية هرمية ويمكن وصفها بمخطط تنظيمي يحدد الفصل بين المهام وتخصص العامل مع إنشاء وحدة قيادة واضحة من خلال تعيين كل موظف لرئيس واحد فقط. علاوة على ذلك، تستخدم البيروقراطية الكلاسيكية تقسيمًا للعمل يتم بموجبه تقسيم العمل إلى مهام أصغر مخصصة لأشخاص أو مجموعات مختلفة. بالنظر إلى هذا التعريف، لا تقتصر البيروقراطية على الحكومة ولكنها توجد أيضًا في القطاعين الخاص وغير الربحي. أي أن جميع المنظمات تقريبًا بيروقراطية بغض النظر عن نطاقها وحجمها؛ على الرغم من اختلاف المنظمات العامة والخاصة في بعض النواحي المهمة. على سبيل المثال، في حين أن المنظمات الخاصة مسؤولة أمام سلطة عليا مثل المالك أو مجلس الإدارة أو المساهمين، فإن المنظمات الحكومية الفيدرالية مسؤولة بالتساوي أمام الرئيس والكونغرس والمحاكم، وفي النهاية الجمهور. تختلف الأهداف الأساسية للمنظمات الخاصة والعامة أيضًا. بينما تسعى المنظمات الخاصة إلى البقاء من خلال التحكم في التكاليف وزيادة حصتها في السوق وتحقيق الربح، تجد المؤسسات العامة صعوبة أكبر في قياس الهدف بعيد المنال المتمثل في العمل بكفاءة وفعالية.
لمعرفة المزيد عن ممارسة الإدارة العامة وفرص المشاركة في مجتمعك المحلي، استكشف موقع الجمعية الأمريكية للإدارة العامة.
قد تبدو البيروقراطية وكأنها اختراع حديث، لكن البيروقراطيين خدموا في الحكومات طوال فترة وجود الحكومات تقريبًا. يشير علماء الآثار والمؤرخون إلى الأنظمة البيروقراطية المعقدة أحيانًا في العالم القديم، من الكتبة المصريين الذين سجلوا قوائم الجرد إلى جامعي الضرائب التوراتيين الذين حافظوا على عجلات الحكومة مدهونة جيدًا. 1 في أوروبا، ظهرت البيروقراطية الحكومية ودراستها قبل ظهور الديمقراطيات. في المقابل، في الولايات المتحدة، جاءت الديمقراطية والدستور أولاً، وتبعهما تطوير المنظمات الحكومية الوطنية حسب الحاجة، ثم ظهرت أخيرًا دراسة البيروقراطيات الحكومية الأمريكية والإدارة العامة. 2
في الواقع، إن النسب الطويلة للبيروقراطية هي شهادة دائمة على ضرورة التنظيم الإداري. في الآونة الأخيرة، ظهرت الإدارة البيروقراطية الحديثة في القرن الثامن عشر من خلال دعم الاقتصادي الاسكتلندي آدم سميث لكفاءة تقسيم العمل ومن اعتقاد المصلح الويلزي روبرت أوين بأن الموظفين أدوات حيوية في عمل المنظمة. ومع ذلك، لم يدافع الباحث الألماني لورنز فون شتاين عن الإدارة العامة كنظرية وممارسة حتى منتصف القرن التاسع عشر حيث يتم توليد معرفتها وتقييمها من خلال عملية جمع الأدلة. على سبيل المثال، قد يقوم باحث في الإدارة العامة بجمع البيانات لمعرفة ما إذا كان توقيت تحصيل الضرائب خلال موسم معين قد يؤدي إلى زيادة الامتثال أو العوائد. بفضل كونه والد علم الإدارة العامة، فتح فون شتاين طريق التنوير الإداري للباحثين الآخرين في الدول الصناعية.
أصول البيروقراطية الأمريكية
في أوائل جمهورية الولايات المتحدة، كانت البيروقراطية صغيرة جدًا. هذا أمر مفهوم لأن الثورة الأمريكية كانت إلى حد كبير ثورة ضد السلطة التنفيذية والنظام الإداري الإمبراطوري البريطاني. ومع ذلك، في حين لا تظهر كلمة «البيروقراطية» ولا مرادفاتها في نص الدستور، فإن الوثيقة تنشئ بعض القنوات الواسعة التي يمكن من خلالها للحكومة الناشئة تطوير الإدارة البيروقراطية اللازمة.
على سبيل المثال، تمنح المادة الثانية، القسم 2، الرئيس سلطة تعيين الضباط ورؤساء الأقسام. في القسم التالي، يتمتع الرئيس بمزيد من الصلاحيات للتأكد من أن القوانين «تنفذ بأمانة». وبشكل أكثر تحديدًا، تُمكّن المادة الأولى، القسم 8، الكونغرس من إنشاء مكتب بريد، وبناء الطرق، وتنظيم التجارة، ونقود العملات، وتنظيم قيمة المال. يبدو أن منح الرئيس والكونغرس مثل هذه المسؤوليات يتوقع بيروقراطية من بعض الحجم. ومع ذلك، لا يتم وصف تصميم البيروقراطية، ولا تشغل القسم الخاص بها من الدستور كما تفعل البيروقراطية في كثير من الأحيان في الوثائق الحاكمة في البلدان الأخرى؛ وقد تُرك التصميم والشكل ليحددا في الممارسة العملية.
في عهد الرئيس جورج واشنطن، ظلت البيروقراطية صغيرة بما يكفي لإنجاز المهام الضرورية فقط. 3 شهدت فترة ولاية واشنطن إنشاء وزارة الخارجية للإشراف على القضايا الدولية، ووزارة الخزانة للسيطرة على العملات، ووزارة الحرب لإدارة القوات المسلحة. شكل الموظفون في هذه الإدارات الثلاث، بالإضافة إلى الخدمة البريدية المتنامية، الجزء الأكبر من البيروقراطية الفيدرالية للعقود الثلاثة الأولى من الجمهورية (الشكل 15.2). ومع ذلك، ساهم تطوران في نمو البيروقراطية بما يتجاوز هذه البدايات المتواضعة.
كان التطور الأول هو ظهور السياسة الحزبية المركزية في عشرينيات القرن التاسع عشر. في عهد الرئيس أندرو جاكسون، شغل الآلاف من الموالين للحزب صفوف المكاتب البيروقراطية في جميع أنحاء البلاد. كانت هذه بداية نظام الغنائم، حيث تم تحويل التعيينات السياسية إلى رعاية سياسية يتولاها الرئيس على أساس الولاء الحزبي. 4 الرعاية السياسية هي استخدام موارد الدولة لمكافأة الأفراد على دعمهم السياسي. يشير مصطلح «الغنائم» هنا إلى المناصب المدفوعة في الحكومة الأمريكية. كما يقول المثل، «إلى المنتصر»، في هذه الحالة الرئيس القادم، «اذهب إلى الغنائم». كان من المفترض أن الحكومة ستعمل بكفاءة أكبر إذا تم شغل المناصب الفيدرالية الرئيسية من قبل أولئك الذين يدعمون بالفعل الرئيس وسياساته. ساعد هذا النظام على فرض ولاء الحزب من خلال ربط سبل عيش الحزب المخلص بنجاح أو فشل الحزب. تضخم عدد المناصب الفيدرالية التي سعى الرئيس لاستخدامها كمكافآت مناسبة للمؤيدين على مدى العقود التالية.
كان التطور الثاني هو التصنيع، الذي أدى في أواخر القرن التاسع عشر إلى زيادة كبيرة في كل من السكان والحجم الاقتصادي للولايات المتحدة. أدت هذه التغييرات بدورها إلى نمو حضري في عدد من الأماكن عبر الشرق والغرب الأوسط. جمعت السكك الحديدية وخطوط التلغراف البلاد معًا وزادت من إمكانات المركزية الفيدرالية. شاركت الحكومة وبيروقراطيتها عن كثب في إنشاء امتيازات وتوفير الأراضي للسكك الحديدية الغربية الممتدة عبر السهول وما وراء جبال روكي. وضعت هذه التغييرات الأساس للإطار التنظيمي الذي ظهر في أوائل القرن العشرين.
سقوط الرعاية السياسية
كانت المحسوبية ميزة تفعيل الولاء السياسي من خلال جعل الحكومة تستجيب تمامًا للناخبين والحفاظ على الإقبال على الانتخابات بقوة لأن الكثير كان على المحك. ومع ذلك، كان لنظام الغنائم أيضًا عدد من العيوب الواضحة. لقد كان نظامًا متبادلًا. تعهد العملاء الذين أرادوا مناصب في الخدمة المدنية بولائهم السياسي لراعي معين ثم قدموا لهم المناصب المطلوبة. وجهت هذه الترتيبات سلطة وموارد الحكومة نحو إدامة نظام المكافآت. لقد حلوا محل النظام الذي رعاه الرؤساء الأوائل مثل توماس جيفرسون، والذي ارتقت فيه النخبة الفكرية والاقتصادية في البلاد إلى أعلى مستويات البيروقراطية الفيدرالية بناءً على جدارتها النسبية. 5 ازداد النقد الموجه لنظام الغنائم، خاصة في منتصف سبعينيات القرن التاسع عشر، بعد العديد من الفضائح التي هزت إدارة الرئيس يوليسيس إس غرانت (الشكل 15.3).
ومع استمرار الجوانب السلبية للرعاية السياسية في التأثير على البيروقراطية في أواخر القرن التاسع عشر، تزايدت الدعوات لإصلاح الخدمة المدنية. رأى أولئك الذين يدعمون نظام المحسوبية أن مناصبهم كانت جيدة؛ أما أولئك الذين أدانوها فقد جادلوا بأن التشريع الفيدرالي ضروري لضمان منح الوظائف على أساس الجدارة. في النهاية، بعد اغتيال الرئيس جيمس غارفيلد على يد طالب منصب محبط (الشكل 15.4)، استجاب الكونغرس لصرخات الإصلاح بقانون بندلتون، المعروف أيضًا باسم قانون إصلاح الخدمة المدنية لعام 1883. أنشأ القانون لجنة الخدمة المدنية، وهي وكالة مركزية مكلفة بضمان أن تستند ممارسات الحكومة الفيدرالية في الاختيار والاحتفاظ والترقية إلى امتحانات تنافسية مفتوحة في نظام الجدارة. 6 أطلق تمرير هذا القانون شرارة فترة من النشاط الاجتماعي والإصلاح السياسي استمرت حتى القرن العشرين.
وكعضو نشط وقائد للحركة التقدمية، غالبًا ما يُعتبر الرئيس وودرو ويلسون والد الإدارة العامة الأمريكية. وُلد ويلسون في فرجينيا وتلقى تعليمه في التاريخ والعلوم السياسية في جامعة جونز هوبكنز، وأصبح مثقفًا محترمًا في مجالاته مع الاهتمام بالخدمة العامة والشعور العميق بالأخلاق. تم تعيينه رئيسًا لجامعة برينستون، وأصبح رئيسًا لجمعية العلوم السياسية الأمريكية، وانتخب حاكمًا لنيوجيرسي، وأخيراً انتخب الرئيس الثامن والعشرين للولايات المتحدة في عام 1912.
دعا ويلسون إلى فصل السياسة عن الإدارة بثلاث وسائل رئيسية: إجراء تحليلات مقارنة للمنظمات العامة والخاصة، وتحسين الكفاءة من خلال الممارسات الشبيهة بالأعمال، وزيادة الفعالية من خلال الإدارة والتدريب. كانت وجهة نظر ويلسون هي أنه في حين ينبغي إبقاء السياسة منفصلة عن الإدارة، يجب ألا تكون الإدارة غير حساسة للرأي العام. بدلاً من ذلك، يجب أن تعمل البيروقراطية بحس من النشاط لفهم الرأي العام وتقديره. ومع ذلك، أقر ويلسون بأن فصل السياسة عن الإدارة كان أمرًا مثاليًا وليس بالضرورة حقيقة قابلة للتحقيق.
البيروقراطية تأتي من العمر
كانت أواخر القرن التاسع عشر وأوائل القرن العشرين فترة نمو بيروقراطي كبير في الولايات المتحدة: تأسست لجنة التجارة بين الولايات في عام 1887، ومجلس الاحتياطي الفيدرالي في عام 1913، ولجنة التجارة الفيدرالية في عام 1914، ولجنة السلطة الفيدرالية في عام 1920.
في عهد الرئيس ليندون بي جونسون في الستينيات، وصل هذا الرقم إلى 2.2 مليون، وزادت الميزانية الفيدرالية إلى 332 مليار دولار. 10 جاء هذا النمو نتيجة لما أطلق عليه جونسون برنامج المجتمع العظيم، والذي يهدف إلى استخدام سلطة الحكومة لتخفيف المعاناة وتحقيق الخير الاجتماعي. تم تصميم قانون الفرص الاقتصادية لعام 1964 للمساعدة في القضاء على الفقر من خلال إنشاء فيلق عمل وفيلق شباب الجوار. كان المتطوعون في خدمة أمريكا نوعًا من فرق السلام المحلية التي تهدف إلى تخفيف آثار الفقر. كما وجه جونسون المزيد من التمويل للتعليم العام، وأنشأ برنامج Medicare كبرنامج تأمين وطني لكبار السن، ورفع معايير المنتجات الاستهلاكية.
كل هذه البرامج الجديدة تطلبت من البيروقراطيين إدارتها، وتضخمت البيروقراطية الوطنية بشكل طبيعي. أصبح حجمها بمثابة صرخة حاشدة للمحافظين، الذين انتخبوا في النهاية رونالد ريغان رئيسًا لغرض صريح هو الحد من البيروقراطية. بينما كان ريغان قادرًا على العمل مع الكونغرس للحد من بعض جوانب البيروقراطية الفيدرالية، إلا أنه ساهم في توسعها بطرق أخرى، لا سيما في جهوده لمحاربة الحرب الباردة. 11 على سبيل المثال، قام ريغان والكونغرس بزيادة ميزانية الدفاع بشكل كبير على مدار الثمانينيات. 12 بعد نهاية الحرب الباردة وتفكيك جدار برلين، الذي كان رمزًا مهمًا للصراع بين الشرق والغرب خلال تلك الفترة، شهدت التسعينيات مناقشة «عائد السلام» - أي مع انخفاض خطر الحرب النووية الحرارية العالمية بشكل كبير، تمكنت الولايات المتحدة من مستعدون لخفض الإنفاق الدفاعي وتوجيه الموارد إلى مجالات أخرى. 13 ومع ذلك، بعد عقد من تقليص الإنفاق العسكري والدفاعي، أدت هجمات 11 سبتمبر إلى حقبة جديدة من الاستثمارات الضخمة في الدفاع والأمن الداخلي. في الواقع، تأتي خطط الرئيس جو بايدن للانسحاب من أفغانستان بعد عشرين عامًا من وقوعها. 14
«الكلمات التسعة الأكثر رعبًا في اللغة الإنجليزية»
حققت فترتا النمو البيروقراطي المتزايد في الولايات المتحدة، الثلاثينيات والستينيات، أكثر بكثير من توسيع حجم الحكومة. لقد حولوا السياسة بطرق تستمر في تشكيل النقاش السياسي اليوم. في حين أن البيروقراطيات التي تم إنشاؤها في هاتين الفترتين خدمت أغراضًا مهمة، إلا أن الكثيرين في ذلك الوقت وحتى الآن يجادلون بأن التوسع جاء بتكاليف غير مقبولة، وخاصة التكاليف الاقتصادية. كانت الحجة الشائعة القائلة بأن التنظيم البيروقراطي يخنق الابتكار الرأسمالي قوية بشكل خاص في بيئة الحرب الباردة في الستينيات والسبعينيات والثمانينيات. ولكن طالما شعر الناخبون أنهم يستفيدون من التوسع البيروقراطي، كما فعلوا عادةً، فإن الرياح السياسية دعمت النمو المستمر.
ومع ذلك، في سبعينيات القرن الماضي، كانت ألمانيا واليابان اقتصادين مزدهرين في وضع يؤهلهما للتنافس مع الصناعة الأمريكية. بدأت هذه المنافسة، جنبًا إلى جنب مع التطورات التكنولوجية وبدايات الحوسبة، في تآكل الرخاء الأمريكي. بدأت المصانع في الإغلاق، وبدأت الأجور في الركود، وارتفع التضخم، وبدا المستقبل أقل سطوعًا. في هذه البيئة، كان العمال الذين يدفعون الضرائب أقل عرضة لدعم برامج الرعاية السخية المصممة لإنهاء الفقر. لقد شعروا أن هذه البرامج البيروقراطية تزيد من بؤسهم من أجل دعم الآخرين المجهولين.
في أول محاولة رئاسية فاشلة له في عام 1976، أثار رونالد ريغان، السياسي الماهر وحاكم ولاية كاليفورنيا، مخاوف الطبقة العاملة من خلال توجيه استياء الناخبين من التنين البيروقراطي الذي اقترح ذبحه. عندما ترشح مرة أخرى بعد أربع سنوات، دفعته انتقاداته للإهدار البيروقراطي في واشنطن إلى انتصار ساحق. في حين أنه من المثير للجدل ما إذا كان ريغان قد خفض بالفعل حجم الحكومة، إلا أنه استمر في استخدام الخطاب حول الهدر البيروقراطي لتحقيق ميزة سياسية كبيرة. حتى في أواخر عام 1986، استمر في النضال ضد بيروقراطية واشنطن (الشكل 15.5)، حيث أعلن ذات مرة أن «الكلمات التسع الأكثر رعباً في اللغة الإنجليزية هي: أنا من الحكومة، وأنا هنا للمساعدة».
لماذا قد يكون الناس أكثر تعاطفاً مع النمو البيروقراطي خلال فترات الازدهار؟ بأي طريقة يستمر السياسيون المعاصرون في إثارة العداء الشعبي ضد البيروقراطية لتحقيق مكاسب سياسية؟ هل هي فعالة؟ لماذا أو لماذا لا؟