16.3: Categorizando políticas públicas

Objetivos de

Ao final desta seção, você poderá:

• Descreva os diferentes tipos de bens em uma sociedade
• Identifique os principais domínios de políticas públicas nos Estados Unidos
• Compare as diferentes formas de política e a forma como elas transferem bens dentro de uma sociedade

A ideia de política pública é, por sua própria natureza, politicamente controversa. Entre as diferenças entre liberais e conservadores americanos estão as preferências políticas predominantes em cada grupo. Os liberais modernos tendem a se sentir muito confortáveis com a ideia de o governo orientar reformas sociais e econômicas progressivas, acreditando que elas levarão a resultados mais justos e justos para todos os membros da sociedade. Os conservadores, por outro lado, muitas vezes consideram o envolvimento do governo oneroso e exagerado. Eles acham que a sociedade funcionaria com mais eficiência se a supervisão da maioria dos assuntos “públicos” fosse devolvida à esfera privada. Antes de nos aprofundarmos em uma discussão sobre a natureza das políticas públicas nos Estados Unidos, vejamos primeiro por que tantos aspectos da sociedade estão sob a égide das políticas públicas, para começar.

Diferentes tipos de mercadorias

Pense por um minuto sobre o que é preciso para deixar as pessoas felizes e satisfeitas. Ao vivermos nossas vidas diárias, experimentamos uma série de necessidades físicas, psicológicas e sociais que devem ser atendidas para que possamos ser felizes e produtivos. No mínimo, precisamos de comida, água e abrigo. Em sociedades de subsistência muito básicas, as pessoas as adquirem por meio da agricultura, cavando poços e criando abrigo a partir de materiais locais (veja a Figura 16.4). As pessoas também precisam de interação social com outras pessoas e da capacidade de garantir os bens que adquirem, para que outra pessoa não tente pegá-los. À medida que seus gostos se tornam mais complexos, eles podem achar vantajoso trocar seus itens por outros; isso requer não apenas um mecanismo de troca, mas também um sistema de transporte. Quanto mais complexos forem esses sistemas, maior será a variedade de itens que as pessoas podem acessar para mantê-los vivos e felizes. No entanto, esse aumento de bens também cria uma necessidade mais forte de garantir o que eles adquiriram.

Figura 16.4 Esta foto da Biblioteca do Congresso mostra uma fazenda de subsistência do início do século XIX na Virgínia Ocidental, que antes incluía plantações, gado e um pomar. (crédito: modificação do trabalho da Biblioteca do Congresso)

Economistas usam o termo bens para descrever a variedade de mercadorias, serviços e sistemas que nos ajudam a satisfazer nossos desejos ou necessidades. Esse termo certamente pode se aplicar à comida que você come ou à casa em que mora, mas também pode descrever os sistemas de transporte ou segurança pública usados para protegê-los. A maioria dos bens com os quais você interage em sua vida diária são bens particulares, o que significa que eles podem ser de propriedade de uma determinada pessoa ou grupo de pessoas e são excluídos do uso por terceiros, normalmente por meio de um preço. Por exemplo, sua casa ou apartamento é um bem particular reservado para seu próprio uso porque você paga aluguel ou faz pagamentos de hipoteca pelo privilégio de morar lá. Além disso, os bens privados são finitos e podem acabar se forem usados em excesso, mesmo que apenas no curto prazo. O fato de os bens privados serem excluíveis e finitos os torna negociáveis. Um agricultor que cultiva milho, por exemplo, é dono desse milho e, como existe apenas uma quantidade finita de milho, outros podem querer trocar seus produtos por ele se seus próprios suprimentos de alimentos começarem a diminuir.

Os defensores da economia de livre mercado acreditam que as forças de oferta e demanda do mercado, trabalhando sem qualquer envolvimento do governo, são a maneira mais eficaz de os mercados operarem. Um dos princípios básicos da economia de livre mercado é que, para praticamente qualquer bem que possa ser privatizado, o meio mais eficiente de troca é o mercado. Um mercado que funcione bem permitirá que produtores de bens se reúnam com consumidores de bens para negociar uma negociação. As pessoas facilitam o comércio criando uma moeda — uma unidade de câmbio comum — para que não precisem carregar tudo o que desejam negociar o tempo todo. Desde que existam vários fornecedores ou vendedores do mesmo bem, os consumidores podem negociar com eles para encontrar um preço que estejam dispostos a pagar. Desde que haja vários compradores dos produtos de um vendedor, os fornecedores podem negociar com eles para encontrar um preço que os compradores estejam dispostos a aceitar. E, segundo a lógica, se os preços começarem a subir demais, outros vendedores entrarão no mercado, oferecendo preços mais baixos.

Um segundo princípio básico da economia de livre mercado é que é amplamente desnecessário que o governo proteja o valor dos bens privados. Os agricultores que possuem terras usadas para cultivar alimentos têm grande interesse em proteger suas terras para garantir sua produção contínua. Os proprietários de empresas devem proteger a reputação de seus negócios ou ninguém comprará deles. E, na medida em que os produtores precisam garantir a qualidade de seu produto ou indústria, eles podem fazer isso criando um grupo ou associação que opera fora do controle do governo. Em resumo, as indústrias têm interesse em se autorregular para proteger seu próprio valor. De acordo com a economia de livre mercado, desde que tudo o que possamos querer ou precisar seja um bem privado, e desde que cada membro da sociedade tenha alguma capacidade de sustentar a si mesmo e suas famílias, políticas públicas que regulem a troca de bens e serviços são realmente desnecessárias.

Algumas pessoas nos Estados Unidos argumentam que os incentivos de automonitoramento e autorregulação fornecidos pela existência de bens privados significam que políticas públicas sólidas exigem muito pouca ação governamental. Conhecidos como libertários, esses indivíduos acreditam que o governo quase sempre opera com menos eficiência do que o setor privado (o segmento da economia tem fins lucrativos e não está sob controle do governo) e que as ações do governo devem, portanto, ser reduzidas ao mínimo.

Mesmo que muitos nos Estados Unidos reconheçam os benefícios proporcionados pelos bens privados, cada vez mais reconhecemos problemas com a ideia de que todos os problemas sociais podem ser resolvidos exclusivamente pela propriedade privada. Primeiro, nem todos os produtos podem ser classificados como estritamente privados. Você pode realmente considerar o ar que você respira como privado? O ar é um bem difícil de privatizar porque não é excluível — todos podem ter acesso a ele a qualquer momento — e não importa o quanto você respire, ainda há muito o que perder. Regiões geográficas como florestas têm valor ambiental, social, recreativo e estético que não pode ser facilmente reservado para propriedade privada. Recursos como pássaros migratórios ou cardumes de peixes podem ter valor se caçados ou pescados, mas não podem ser possuídos devido à sua natureza migratória. Finalmente, a segurança nacional fornecida pelas forças armadas protege todos os cidadãos e não pode ser razoavelmente reservada para apenas alguns.

Todos esses são exemplos do que os economistas chamam de bens públicos, às vezes chamados de bens coletivos. Ao contrário da propriedade privada, elas não são excluíveis e são essencialmente infinitas. Florestas, água e pesca, no entanto, são um tipo de bem público chamado bens comuns, que não são excluíveis, mas podem ser finitos. O problema com os bens públicos e comuns é que, como ninguém os possui, ninguém tem interesse financeiro em proteger seu valor futuro ou a longo prazo. Sem regulamentação governamental, o proprietário de uma fábrica pode se sentir à vontade para poluir o ar ou a água, pois ele ou ela não terá nenhuma responsabilidade pela poluição quando os ventos ou as ondas a levarem para outro lugar (veja a Figura 16.5). Sem regulamentação governamental, alguém pode caçar todas as aves migratórias ou esgotar a pesca pegando todos os peixes, eliminando futuros estoques reprodutivos que manteriam a população. A situação em que os indivíduos esgotam um recurso comum agindo em seu próprio interesse imediato é chamada de tragédia dos bens comuns.

Figura 16.5 A poluição do ar sobe de uma usina antes da instalação do equipamento de controle de emissões para a remoção de dióxido de enxofre e material particulado. Você consegue ver por que a poluição descontrolada é um exemplo da “tragédia dos bens comuns”?

Um segundo problema com a adesão estrita à economia de livre mercado é que alguns bens são muito grandes ou muito caros para que os indivíduos os forneçam para si mesmos. Considere a necessidade de um mercado: de onde vem o mercado? Como colocamos os produtos no mercado? Quem fornece as estradas e pontes? Quem patrulha as vias navegáveis? Quem fornece segurança? Quem garante a regulamentação da moeda? Nenhum comprador ou vendedor individual poderia fazer isso. A própria natureza da troca de bens privados requer um sistema que tenha alguma abertura de bens públicos ou comuns, mas seja mantido por grupos de indivíduos ou sociedades inteiras.

Enquanto a terra era abundante e a maioria das pessoas nos Estados Unidos vivia um estilo de vida de subsistência predominantemente rural, a diferença entre bens privados, públicos, comuns e com pedágio era principalmente acadêmica. Mas à medida que as terras públicas se tornaram cada vez mais privadas por meio de venda e assentamento, e à medida que a industrialização e o aumento da produção em massa permitiram que monopólios e oligopólios se tornassem mais influentes, o apoio às políticas públicas que regulam entidades privadas cresceu. No início do século XX, liderados pelos progressistas, os Estados Unidos começaram a procurar formas de governar grandes empresas que conseguiram distorcer as forças do mercado monopolizando o fornecimento de bens. E, em grande parte como resultado da Grande Depressão, as pessoas queriam formas de desenvolver e proteger bens públicos que fossem mais justas e equitativas do que existiam antes. Essas forças e eventos levaram ao aumento da regulamentação de bens públicos e comuns e a um movimento para que o setor público - o governo - assumisse o fornecimento de muitos bens com pedágio.

Tipos clássicos de política

A política pública, então, em última análise, se resume a determinar a distribuição, alocação e gozo de bens públicos, comuns e com pedágio dentro de uma sociedade. Embora as especificidades da política geralmente dependam das circunstâncias, duas questões gerais que todos os formuladores de políticas devem considerar são: a) quem paga os custos de criação e manutenção dos bens e b) quem recebe os benefícios dos bens? Quando bens privados são comprados e vendidos em um mercado, os custos e benefícios vão para os participantes da transação. Seu senhorio se beneficia do recebimento do aluguel que você paga e você se beneficia por ter um lugar para morar. Mas bens não privados, como estradas, hidrovias e parques nacionais, são controlados e regulamentados por alguém que não seja os proprietários, permitindo que os formuladores de políticas tomem decisões sobre quem paga e quem se beneficia.

Em 1964, Theodore Lowi argumentou que era possível categorizar a política com base no grau em que os custos e benefícios estavam concentrados em poucos ou difundidos em muitos. Uma categoria de política, conhecida como política distributiva, tende a coletar pagamentos ou recursos de muitos, mas concentra benefícios diretos em relativamente poucos. As rodovias geralmente são desenvolvidas por meio de políticas distributivas. A política distributiva também é comum quando a sociedade sente que há um benefício social para indivíduos que obtêm bens privados, como ensino superior, que oferecem benefícios de longo prazo, mas o custo inicial pode ser muito alto para o cidadão comum.

Um exemplo de como a política distributiva funciona é a história da Ferrovia Transcontinental. Na década de 1860, o governo dos EUA começou a reconhecer o valor de construir um sistema ferroviário robusto para transportar passageiros e cargas pelo país. Um objetivo específico era conectar a Califórnia e os outros territórios ocidentais adquiridos durante a guerra de 1840 com o México ao resto do país. O problema era que a construção de um sistema ferroviário nacional era uma proposta cara e arriscada. Para construir e apoiar linhas ferroviárias contínuas, os investidores privados precisariam ter acesso a dezenas de milhares de quilômetros de terra, alguns dos quais poderiam ser de propriedade de cidadãos particulares. A solução foi fretar duas empresas privadas — a Central Pacific e a Union Pacific Railroads — e fornecer-lhes recursos e doações de terras para facilitar a construção das ferrovias (veja a Figura 16.6). ⁸ Por meio dessas doações, terras de propriedade pública eram distribuídas a cidadãos particulares, que poderiam então usá-las para seu próprio benefício. No entanto, um ganho público mais amplo estava sendo fornecido simultaneamente na forma de uma rede de transporte nacional.

Figura 16.6 Em um exemplo de política distributiva, a Union Pacific Railroad recebeu terras e recursos para ajudar a construir um sistema ferroviário nacional. Aqui, seus trabalhadores constroem a ponte Devil's Gate em Utah em 1869.

O mesmo processo opera no setor agrícola, onde vários programas federais ajudam agricultores e produtores de alimentos por meio de apoios de preços e seguro agrícola, entre outras formas de assistência. Esses programas ajudam agricultores individuais e empresas agrícolas a se manterem à tona e obterem lucros consistentes. Eles também alcançam o objetivo mais amplo de fornecer bastante sustento para o povo dos Estados Unidos, de modo que poucos de nós tenham que “viver da terra”.

Marco

A barragem Hoover: o esforço federal para domesticar o rio Colorado

À medida que a expansão para o oeste levou ao desenvolvimento do sudoeste americano, os colonos perceberam cada vez mais que precisavam de uma maneira de controlar as frequentes inundações e secas que dificultavam a agricultura na região. Já em 1890, especuladores de terras haviam tentado desviar o Rio Colorado com esse propósito, mas foi só em 1922 que o Departamento de Recuperação dos EUA (então chamado de Serviço de Recuperação) escolheu o Black Canyon como um bom local para uma barragem para desviar o rio. Como afetaria sete estados (assim como o México), o governo federal assumiu a liderança do projeto, que acabou custando 49 milhões de dólares e mais de cem vidas. A barragem enfrentou oposição significativa de membros de outros estados, que sentiram que seu enorme preço (quase $670 milhões em dólares atuais ⁹) beneficiava apenas um pequeno grupo, não toda a nação. No entanto, em 1928, o senador Hiram Johnson e o representante Phil Swing, ambos republicanos da Califórnia, venceram o dia. O Congresso aprovou a Lei do Projeto Boulder Canyon, autorizando a construção de um dos feitos de engenharia mais ambiciosos da história dos EUA. A Barragem Hoover (Figura 16.7), concluída em 1935, serviu ao duplo propósito de gerar energia hidrelétrica e irrigar dois milhões de acres de terra do reservatório resultante (Lake Mead).

Figura 16.7 Trabalhadores constroem a Barragem Hoover, um projeto de política distributiva, em Nevada em 1932.

A construção da Barragem Hoover foi uma expressão efetiva da política pública? Por que ou por que não?

Link para o aprendizado

Visite este site para ver como o Departamento de Recuperação dos EUA (USBR) apresentou a construção da Barragem Hoover. Como você descreveria a perspectiva da agência?

American Rivers é um grupo de defesa cujo objetivo é proteger e restaurar rios, incluindo o Rio Colorado. Como a visão desse grupo sobre a Represa Hoover difere da USBR?

Outros exemplos de políticas distributivas apoiam os esforços dos cidadãos para alcançar o “sonho americano”. A sociedade americana reconhece os benefícios de ter cidadãos que investem financeiramente no futuro do país. Entre as melhores maneiras de incentivar esse investimento estão garantir que os cidadãos sejam altamente qualificados e tenham a capacidade de adquirir bens privados de alto custo, como residências e empresas. No entanto, muito poucas pessoas têm as economias necessárias para pagar antecipadamente por uma educação universitária, pela primeira compra de uma casa ou pelos custos iniciais de uma empresa. Para ajudar, o governo criou uma série de incentivos que todos no país pagam por meio de impostos, mas que beneficiam diretamente apenas os beneficiários. Os exemplos incluem subsídios (como subsídios Pell), créditos e deduções fiscais e empréstimos subsidiados ou garantidos pelo governo federal. Cada um desses programas visa alcançar um resultado político. Os subsídios Pell existem para ajudar os estudantes a se formarem na faculdade, enquanto os empréstimos hipotecários da Federal Housing Administration levam à casa própria. Um projeto distributivo relacionado é o esforço para levar a Internet de banda larga para áreas rurais remotas do país que sentiram desproporcionalmente os efeitos negativos da exclusão digital. Esse projeto é a iniciativa de infraestrutura mais ambiciosa desde a Lei de Eletrificação Rural. A banda larga está se espalhando lentamente por enquanto, principalmente ajudada por cooperativas rurais. No entanto, várias agências federais estão investigando como ajudar nesse esforço, incluindo o Departamento de Agricultura dos EUA e a Comissão Federal de Comunicações.

Enquanto a política distributiva, de acordo com Lowi, tem custos difusos e benefícios concentrados, a política regulatória apresenta o arranjo oposto, com custos concentrados e benefícios difusos. Um número relativamente pequeno de grupos ou indivíduos arca com os custos da política regulatória, mas espera-se que seus benefícios sejam distribuídos amplamente pela sociedade. Como você pode imaginar, a política regulatória é mais eficaz para controlar ou proteger recursos públicos ou comuns. Entre os exemplos mais conhecidos estão as políticas projetadas para proteger a saúde e a segurança públicas e o meio ambiente. Essas políticas regulatórias impedem que fabricantes ou empresas maximizem seus lucros poluindo excessivamente o ar ou a água, vendendo produtos que eles sabem serem prejudiciais ou comprometendo a saúde de seus funcionários durante a produção.

Nos Estados Unidos, os apelos nacionais por uma política regulatória mais robusta surgiram pela primeira vez na virada do século XX e no início da Era Industrial. Jornalistas investigativos - chamados de malucos por políticos e líderes empresariais que eram o foco de suas investigações - começaram a expor muitas das maneiras pelas quais os fabricantes estavam abusando da confiança pública. Embora várias formas de corrupção estejam no topo da lista de abusos, entre as exposições mais famosas estava The Jungle, um romance de 1906 de Upton Sinclair que se concentrava em condições de trabalho insalubres e práticas comerciais desagradáveis na indústria de embalagens de carne. ¹⁰ Esse trabalho e outros semelhantes ajudaram a estimular a aprovação da Lei de Alimentos e Medicamentos Puros (1906) e, finalmente, levaram à criação de agências governamentais, como a Food and Drug Administration (FDA) dos EUA. ¹¹ As experiências da nação durante a depressão de 1896 e a Grande Depressão da década de 1930 também levaram a políticas regulatórias mais robustas, projetadas para melhorar a transparência dos mercados financeiros e impedir a formação de monopólios.

Um tipo final de política é a política redistributiva, assim chamada porque ela redistribui recursos na sociedade de um grupo para outro. Ou seja, de acordo com Lowi, os custos estão concentrados e os benefícios também, mas grupos diferentes arcam com os custos e aproveitam os benefícios. A maioria das políticas redistributivas tem como objetivo ter uma espécie de efeito “Robin Hood”; seu objetivo é transferir renda e riqueza de um grupo para outro, de forma que todos tenham pelo menos um padrão de vida mínimo. Normalmente, os ricos e a classe média pagam para a base tributária federal, que então financia programas baseados em necessidades que apoiam indivíduos e famílias de baixa renda. Alguns exemplos de políticas redistributivas são Head Start (educação), Pell Grants (ensino superior), Medicaid (assistência médica), Assistência Temporária para Famílias Carentes (TANF, apoio à renda) e programas de alimentação como o Programa de Ajuda Nutricional Suplementar (SNAP). O governo também usa a redistribuição para incentivar comportamentos específicos ou ajudar pequenos grupos de pessoas. Bolsas Pell para incentivar a frequência à faculdade e créditos fiscais para incentivar a casa própria são outros exemplos de redistribuição.