12.6: Governança Presidencial - Ação Presidencial Direta
- Page ID
- 184984
Ao final desta seção, você poderá:
- Identifique o poder que os presidentes têm para efetuar mudanças sem a cooperação do Congresso
- Analise como diferentes circunstâncias influenciam a forma como os presidentes usam a autoridade unilateral
- Explique como os presidentes convencem outras pessoas no sistema político a apoiar suas iniciativas
- Descreva como historiadores e cientistas políticos avaliam a eficácia de uma presidência
Os poderes de um presidente podem ser divididos em duas categorias: ações diretas que o chefe executivo pode tomar empregando os poderes institucionais formais do cargo e poderes informais de persuasão e negociação essenciais para trabalhar com o poder legislativo. Quando um presidente governa sozinho por meio de ação direta, isso pode quebrar um impasse político ou estabelecer novos fundamentos para ação, mas também pode desencadear uma oposição que poderia ter sido tratada de forma diferente por meio de negociações e discussões. Além disso, tais decisões estão sujeitas a contestação judicial, reversão legislativa ou revogação por um sucessor. O que pode parecer um sinal de força é muitas vezes mais adequadamente entendido como uma ação independente realizada na sequência de uma falha em alcançar uma solução por meio do processo legislativo, ou uma admissão de que tal esforço seria inútil. Quando se trata de segurança nacional, negociações internacionais ou guerra, o presidente tem muito mais oportunidades de agir diretamente e, em alguns casos, deve fazê-lo quando as circunstâncias exigem uma ação rápida e decisiva.
Política doméstica
O presidente pode não conseguir nomear membros-chave de sua administração sem a confirmação do Senado, mas ele ou ela pode exigir a renúncia ou remoção de oficiais de gabinete, nomeados de alto escalão (como embaixadores) e membros da equipe presidencial. Durante a Reconstrução, o Congresso tentou reduzir o poder de remoção do presidente com a Lei de Posse do Cargo (1867), que exigia a concordância do Senado para remover os candidatos presidenciais que assumiram o cargo após a confirmação do Senado. A violação dessa legislação por Andrew Johnson forneceu a base para seu impeachment em 1868. Presidentes subsequentes garantiram modificações na legislação antes que a Suprema Corte decidisse em 1926 que o Senado não tinha o direito de prejudicar o poder de remoção do presidente. 41 No caso de o Senado não aprovar as indicações presidenciais, o presidente tem o poder de emitir nomeações para o recesso (feitas enquanto o Senado está em recesso) que continuam em vigor até o final da próxima sessão do Senado (a menos que o Senado confirme o candidato).
O presidente também exerce o poder do perdão sem condições. Uma vez usado com moderação - além dos perdões generalizados de Andrew Johnson a ex-confederados durante o período da Reconstrução - o poder do perdão se tornou mais visível nas últimas décadas. O presidente Harry S. Truman emitiu mais de dois mil indultos e comutações, mais do que qualquer outro presidente pós-Segunda Guerra Mundial. 42 O presidente Gerald Ford tem a reputação nada invejável de ser o único presidente a perdoar outro presidente (seu antecessor Richard Nixon, que renunciou após o escândalo Watergate) (Figura 12.17). Embora não fosse tão generoso quanto Truman, o presidente Jimmy Carter também emitiu um grande número de perdões, incluindo vários por se esquivar de recrutamento durante a Guerra do Vietnã. O presidente Reagan estava relutante em usar o perdão tanto quanto o presidente George H. W. Bush. O presidente Clinton perdoou poucas pessoas durante grande parte de sua presidência, mas fez vários perdões de última hora, o que gerou alguma controvérsia. Ao final de sua presidência, Barack Obama havia concedido 212 indultos, ou 6% das petições recebidas, números semelhantes aos de seu antecessor, George W. Bush. 43 No início de sua presidência, Donald Trump usou o perdão em alguns casos visíveis. Ele deixou de lado as sentenças para o polêmico ex-xerife Joe Arpaio, do Condado de Maricopa, Arizona, e para a confidente do ex-vice-presidente Dick Cheney, Scooter Libby. 44 Como outros presidentes, com o fim de sua presidência à vista após perder a eleição de novembro de 2020 para Joe Biden, seu uso de perdões aumentou. No final, ele concedeu 237 indultos.
Os presidentes podem optar por emitir ordens executivas ou proclamações para atingir as metas políticas. Normalmente, as ordens executivas orientam as agências governamentais a seguirem um determinado curso na ausência de ação do Congresso. Uma versão mais sutil lançada por presidentes recentes é o memorando executivo, que tende a atrair menos atenção. Muitas das ordens executivas mais famosas surgiram em tempos de guerra ou invocam a autoridade do presidente como comandante-em-chefe, incluindo a ordem de Franklin Roosevelt permitindo o internamento de nipo-americanos em 1942 e a diretriz de Harry Truman que desagrega as forças armadas (1948). A proclamação presidencial mais famosa foi a Proclamação de Emancipação de Abraham Lincoln (1863), que declarou livres os escravos em áreas sob controle confederado (com algumas exceções).
As ordens executivas estão sujeitas a decisões judiciais ou mudanças na política promulgada pelo Congresso. Durante a Guerra da Coréia, a Suprema Corte revogou a ordem de Truman de apreender a indústria siderúrgica. 45 Essas ordens também estão sujeitas à reversão dos presidentes que vierem depois, e presidentes recentes perderam pouco tempo revertendo as ordens de seus antecessores em casos de desacordo. Ordens executivas sustentadas, que não são revogadas nos tribunais, normalmente têm alguma autoridade prévia do Congresso que as legitima. Quando não há autoridade prévia, é muito mais provável que uma ordem executiva seja anulada por um presidente posterior. Por esse motivo, embora tenha havido um uso significativo de ordens executivas nos últimos anos, incluindo um aumento no uso com o presidente Trump, os últimos presidentes as usaram com moderação em comparação com presidentes no início do século XX. (Figura 12.18).
Ordem Executiva 9066
Após os devastadores ataques japoneses à frota do Pacífico dos EUA em Pearl Harbor em 1941, muitos nos Estados Unidos temiam que os nipo-americanos na costa oeste tivessem o potencial e a inclinação de formar uma quinta coluna (um grupo hostil trabalhando de dentro) com o objetivo de ajudar na invasão japonesa. Esses temores se misturaram com o sentimento anti-japonês existente em todo o país e criaram uma paranóia que se espalhou pela costa oeste como uma grande onda. Em uma tentativa de acalmar os temores e impedir qualquer ação real da quinta coluna, o presidente Franklin D. Roosevelt assinou a Ordem Executiva 9066, que autorizou a remoção de pessoas das áreas militares conforme necessário. Quando os militares apelidaram toda a Costa Oeste de área militar, isso permitiu efetivamente a remoção de mais de 110.000 nipo-americanos de suas casas. Essas pessoas, muitas delas cidadãos norte-americanos, foram transferidas para centros de realocação no interior do país. Eles moraram nos acampamentos de lá por dois anos e meio (Figura 12.19). 46
A esmagadora maioria dos nipo-americanos se sentiu envergonhada pelas ações do império japonês e voluntariamente concordou com a política na tentativa de demonstrar sua lealdade aos Estados Unidos. Mas pelo menos um nipo-americano se recusou a concordar. Seu nome era Fred Korematsu, e ele decidiu se esconder na Califórnia em vez de ser levado para os campos de internamento com sua família. Ele logo foi descoberto, entregue às forças armadas e enviado para o campo de internamento em Utah que abrigava sua família. Mas seu desafio ao sistema de internamento e à ordem executiva do presidente continuou.
Em 1944, o caso de Korematsu foi julgado pela Suprema Corte. Em uma decisão de 6 a 3, o Tribunal decidiu contra ele, argumentando que o governo tinha o poder constitucional de assinar a ordem devido à necessidade de proteger os interesses dos EUA contra a ameaça de espionagem. 47 Quarenta e quatro anos após essa decisão, o presidente Reagan emitiu um pedido oficial de desculpas pelo internamento e forneceu alguma compensação aos sobreviventes. Em 2011, o Departamento de Justiça deu um passo adiante ao apresentar uma notificação reconhecendo oficialmente que o procurador-geral dos Estados Unidos agiu por engano ao argumentar a favor da ordem executiva. (O procurador-geral é o funcionário que discute casos para o governo dos EUA perante a Suprema Corte.) No entanto, apesar dessas ações, em 2014, o falecido juiz da Suprema Corte, Antonin Scalia, foi documentado como tendo dito que, embora acreditasse que a decisão estava errada, ela poderia ocorrer novamente. 48
O que o caso Korematsu e o internamento de mais de 100.000 nipo-americanos sugerem sobre a extensão dos poderes de guerra do presidente? O que esse episódio na história dos EUA sugere sobre as fraquezas das verificações constitucionais do poder executivo em tempos de guerra?
Para saber mais sobre a realocação e o confinamento de nipo-americanos durante a Segunda Guerra Mundial, visite Heart Mountain online.
Finalmente, os presidentes também usaram o veto básico e a assinatura de declarações para alterar ou influenciar a aplicação das leis que assinam. Um veto de item de linha é um tipo de veto que mantém a maior parte de uma conta de gastos inalterada, mas anula certas linhas de gastos dentro dela. Embora vários estados permitam a seus governadores o veto básico (discutido no capítulo sobre governo estadual e local), o presidente adquiriu esse poder somente em 1996, depois que o Congresso aprovou uma lei que o permitia. O presidente Clinton usou a ferramenta com moderação. No entanto, as entidades que receberiam o financiamento federal que ele planejou entraram com uma ação. Dois desses grupos foram a cidade de Nova York e os produtores de batata do rio Snake, em Idaho. 49 A Suprema Corte ouviu suas reivindicações em conjunto e, apenas dezesseis meses depois, declarou inconstitucional o ato que permitia o veto básico. 50 Desde então, os presidentes pediram ao Congresso que redija uma lei de veto linear que seria constitucional, embora nenhuma tenha chegado à mesa do presidente.
Por outro lado, declarações de assinatura são declarações emitidas por um presidente ao concordar com uma legislação que indica como o chefe executivo interpretará e aplicará a legislação em questão. Assinar declarações é menos poderoso do que vetos, embora os opositores do Congresso tenham reclamado que eles prejudicam a intenção legislativa. As declarações de assinatura têm sido usadas pelos presidentes desde pelo menos James Monroe, mas elas se tornaram muito mais comuns neste século.
Segurança Nacional, Política Externa e Guerra
É mais provável que os presidentes justifiquem o uso de ordens executivas em casos de segurança nacional ou como parte de seus poderes de guerra. Além de exigir a emancipação e o internamento de nipo-americanos, os presidentes emitiram ordens para proteger a pátria de ameaças internas. Mais notavelmente, Lincoln ordenou a suspensão do privilégio do mandado de habeas corpus em 1861 e 1862 antes de buscar a legislação do Congresso para realizar tal ato. Presidentes contratam e demitem comandantes militares; eles também usam seu poder como comandante-em-chefe para implantar agressivamente a força militar dos EUA. O Congresso raramente assumiu a liderança ao longo da história, com a Guerra de 1812 sendo a única exceção. Pearl Harbor foi um caso importante em que o Congresso fez uma declaração clara e formal quando solicitado por FDR. No entanto, desde a Segunda Guerra Mundial, foi o presidente e não o Congresso que assumiu a liderança no engajamento dos Estados Unidos em ações militares fora das fronteiras do país, principalmente na Coréia, no Vietnã e no Golfo Pérsico (Figura 12.20).
Os presidentes também emitem acordos executivos com potências estrangeiras. Acordos executivos são acordos formais negociados entre dois países, mas não ratificados por uma legislatura, como deve ser um tratado. Como tal, eles não são tratados de acordo com a lei dos EUA, que exigem dois terços do Senado para ratificação. Os tratados, constataram os presidentes, são particularmente difíceis de serem ratificados. E com o ritmo acelerado e as demandas complexas da política externa moderna, concluir tratados com países pode ser uma tarefa cansativa e onerosa. Dito isso, alguns acordos executivos exigem alguma aprovação legislativa, como aqueles que comprometem os Estados Unidos a fazer pagamentos e, portanto, são restringidos pelo poder da bolsa do Congresso. Mas, na maioria das vezes, os acordos executivos assinados pelo presidente não exigem nenhuma ação do Congresso e são considerados aplicáveis, desde que as disposições do acordo executivo não entrem em conflito com a legislação nacional atual.
O Projeto da Presidência Americana reuniu dados que descrevem a atividade presidencial, incluindo medidas para ordens executivas e declarações de assinatura.
O poder da persuasão
Os autores da Constituição, preocupados com os excessos do poder monárquico britânico, fizeram questão de projetar a presidência dentro de uma rede de freios e contrapesos controlada pelos outros ramos do governo federal. Esses freios e contrapesos incentivam a consulta, a cooperação e o compromisso na formulação de políticas. Isso é mais evidente em casa, onde a Constituição dificulta que o Congresso ou o chefe do executivo prevaleçam unilateralmente, pelo menos quando se trata de construir políticas. Embora muito se fale sobre o impasse político e o obstrucionismo nas deliberações políticas nacionais de hoje, os autores não queriam tornar muito fácil fazer as coisas sem um grande apoio a tais iniciativas.
Cabe ao presidente empregar uma estratégia de negociação, persuasão e compromisso, a fim de garantir conquistas políticas em cooperação com o Congresso. Em 1960, o cientista político Richard Neustadt apresentou a tese de que o poder presidencial é o poder de persuadir, um processo que assume várias formas e é expresso de várias maneiras. 51 No entanto, o emprego bem-sucedido dessa técnica pode levar a sucessos significativos e duradouros. Por exemplo, as conquistas legislativas tendem a ser mais duradouras porque são mais difíceis de derrubar ou substituir, como sugere o caso da reforma da saúde sob o presidente Barack Obama. O Obamacare enfrentou processos judiciais e repetidas (embora amplamente simbólicas) tentativas de destruí-lo no Congresso. Para derrubá-lo, será necessário um novo presidente que se oponha, juntamente com um Congresso que possa aprovar a legislação de dissolução.
Em alguns casos, a cooperação é essencial, como quando o presidente nomeia e o Senado confirma pessoas para preencher vagas na Suprema Corte, uma área cada vez mais controversa de atrito entre os ramos. Embora o Congresso não possa preencher a Corte sozinho, pode frustrar os esforços do presidente em fazer isso. Os presidentes que buscam prevalecer por meio da persuasão, de acordo com Neustadt, têm como alvo o Congresso, os membros de seu próprio partido, o público, a burocracia e, quando apropriado, a comunidade internacional e os líderes estrangeiros. Desses públicos, talvez o mais óbvio e desafiador seja o Congresso.
Leia “Power Lessons for Obama” neste site para saber mais sobre como aplicar a estrutura de Richard Neustadt aos líderes de hoje.
Muito depende do equilíbrio de poder dentro do Congresso: se o partido da oposição mantiver o controle de ambas as casas, será realmente difícil para o presidente realizar seus objetivos, especialmente se a oposição tiver a intenção de frustrar todas as iniciativas. No entanto, mesmo o controle de ambas as casas pelo próprio partido do presidente não é garantia de sucesso ou mesmo de formulação de políticas produtivas. Por exemplo, nem Bill Clinton nem Barack Obama conseguiram tudo o que desejavam, apesar de terem condições favoráveis para os primeiros dois anos de suas presidências. Em tempos de governo dividido (quando um partido controla a presidência e o outro controla uma ou ambas as câmaras do Congresso), cabe ao presidente fechar acordos e fazer compromissos que atrairão apoio de pelo menos alguns membros do partido da oposição sem alienar excessivamente os membros dele ou sua própria festa. Tanto Ronald Reagan quanto Bill Clinton se mostraram eficazes em lidar com um governo dividido - na verdade, Clinton obteve mais sucesso com os republicanos no controle do Congresso do que com os democratas no comando.
É mais difícil persuadir os membros do próprio partido do presidente ou o público a apoiar a política de um presidente sem arriscar os perigos inerentes à abertura de capital. Há poucas oportunidades preciosas de persuasão privada e, ao mesmo tempo, de abertura de capital nesses casos, pelo menos diretamente. A forma como o presidente e sua equipe lidam com a cobertura da administração pela mídia pode oferecer algumas oportunidades de persuasão indireta desses grupos. Não é fácil persuadir a burocracia federal a cumprir as ordens do presidente, a menos que o chefe executivo tenha feito nomeações cuidadosas. Quando se trata de diplomacia, o presidente deve transmitir algumas mensagens de forma privada, oferecendo incentivos, tanto positivos quanto negativos, a fim de obter as respostas desejadas, embora às vezes as pessoas prestem atenção apenas à ameaça de força e coerção.
Embora os presidentes possam optar por abrir o capital na tentativa de pressionar outros grupos a cooperarem, na maioria das vezes eles “permanecem privados” enquanto tentam fazer acordos e chegar a acordos fora dos olhos do público. As ferramentas de negociação mudaram ao longo do tempo. Outrora, os executivos-chefes faziam política de patrocínio, recompensando amigos enquanto atacavam e puniam os críticos enquanto eles construíam coalizões de apoio. Mas o advento da reforma do serviço público na década de 1880 privou sistematicamente os presidentes dessa opção e reduziu seu alcance e eficácia. Embora o presidente possa recorrer a várias agências para obter assistência no lobby de propostas, como o Escritório de Ligação Legislativa com o Congresso, muitas vezes cabe ao chefe executivo oferecer incentivos e recompensas. Algumas delas são simbólicas, como reuniões privadas na Casa Branca ou uma aparição na campanha. O presidente também deve encontrar um terreno comum e fazer compromissos aceitáveis para todas as partes, permitindo que todos afirmem que garantiram o que queriam.
Para complicar o modelo de Neustadt, no entanto, é que muitas das maneiras pelas quais ele alegou que os presidentes poderiam moldar resultados favoráveis exigem a divulgação pública, o que, como vimos, pode produzir resultados mistos. O cientista político Fred Greenstein, por outro lado, elogiou as vantagens de uma “presidência oculta”, na qual o chefe executivo fez a maior parte do trabalho nos bastidores, empunhando a cenoura e o bastão. 52 Greenstein destacou o presidente Dwight Eisenhower como particularmente habilidoso em tais empreendimentos.
Oportunidade e legado
O que geralmente molda o desempenho, a reputação e, em última análise, o legado de um presidente depende de circunstâncias que estão em grande parte fora de seu controle. O presidente prevaleceu em uma vitória esmagadora ou foi uma eleição muito disputada? Ele ou ela assumiu o cargo como resultado de morte, assassinato ou demissão? Quanto apoio o partido do presidente goza, e esse apoio se reflete na composição de ambas as câmaras do Congresso, apenas uma ou nenhuma? O presidente enfrentará um Congresso pronto para aceitar propostas ou pronto para se opor a elas? Quaisquer que sejam as ambições de um presidente, será difícil realizá-las diante de um Congresso hostil ou dividido, e as opções de exercer liderança independente são maiores em tempos de crise e guerra do que quando se olha apenas para as preocupações domésticas.
Depois, há o que o cientista político Stephen Skowronek chama de “tempo político”. 53 Alguns presidentes tomam posse em momentos de grande estabilidade e com poucas preocupações. A menos que haja mudanças radicais ou inesperadas, as opções de um presidente são limitadas, especialmente se os eleitores esperassem uma simples continuação do que havia acontecido antes. Outros presidentes tomam posse em um momento de crise ou quando o eleitorado busca mudanças significativas. Depois, há pressão e oportunidade para responder a esses desafios. Alguns presidentes, notavelmente Theodore Roosevelt, lamentaram abertamente a falta de qualquer crise desse tipo, que Roosevelt considerou essencial para que ele alcançasse a grandeza como presidente.
As pessoas nos Estados Unidos afirmam que querem um presidente forte. O que isso significa? Às vezes, estudiosos apontam para a independência presidencial, até mesmo o desafio, como evidência de uma liderança forte. Assim, o uso vigoroso do poder de veto em situações-chave pode fazer com que os observadores julguem um presidente forte e independente, embora longe de ser eficaz na formulação de políticas construtivas. Nem esse desafio e confronto são sempre evidências de habilidade ou grandeza da liderança presidencial, como o caso de Andrew Johnson deve nos lembrar. Quando a eficácia é um sinal de força e quando estamos confundindo ser obstinado com ser forte? Às vezes, historiadores e cientistas políticos veem a cooperação com o Congresso como evidência de fraqueza, como no caso de Ulysses S. Grant, que foi muito mais eficaz em obter apoio para iniciativas administrativas do que os estudiosos acreditavam.
Essas questões se sobrepõem às relativas ao tempo e às circunstâncias políticas. Embora a formulação de políticas domésticas exija muito mais doações e uma boa dose de persuasão e colaboração, as emergências nacionais e a guerra oferecem aos presidentes muito mais oportunidades de agir vigorosamente e às vezes de forma independente. Esse fenômeno geralmente produz a manifestação em torno do efeito bandeira, em que a popularidade presidencial aumenta durante crises internacionais. Um presidente deve sempre estar ciente de que a política, de acordo com Otto von Bismarck, é a arte do possível, mesmo que seja seu dever aumentar o que poderia ser possível persuadindo tanto os membros do Congresso quanto o público em geral do que precisa ser feito.
Finalmente, os presidentes geralmente deixam um legado que dura muito além de seu tempo no cargo (Figura 12.21). Às vezes, isso se deve às implicações de longo prazo das decisões políticas. Crítica para a noção de legado é a formação da Suprema Corte e de outros juízes federais. Muito tempo depois de John Adams deixar a Casa Branca em 1801, sua nomeação de John Marshall como chefe de justiça moldou a jurisprudência americana por mais de três décadas. Não é de admirar que as audiências de confirmação tenham se tornado mais controversas nos casos de candidatos altamente visíveis. Outros legados são mais difíceis de definir, embora sugiram que, às vezes, os presidentes lançam uma longa sombra sobre seus sucessores. Foi um ato difícil seguir George Washington e, na morte, a estatura presidencial de Abraham Lincoln atingiu alturas extremas. Theodore e Franklin D. Roosevelt ofereceram modelos de liderança executiva vigorosa, enquanto a imagem e o estilo de John F. Kennedy e Ronald Reagan influenciaram e às vezes assombraram ou frustraram sucessores. Esse impacto também não se limita aos executivos-chefes considerados bem-sucedidos: o Vietnã de Lyndon Johnson e o Watergate de Richard Nixon ofereceram histórias de advertência sobre o poder presidencial que deu errado, deixando para trás legados que incluem termos como a síndrome do Vietnã e a tendência de adicionar o sufixo “-gate” aos escândalos e controvérsias.
