16.3 : Catégorisation des politiques publiques
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À la fin de cette section, vous serez en mesure de :
- Décrire les différents types de biens d'une société
- Identifier les domaines clés des politiques publiques aux États-Unis
- Comparez les différentes formes de politiques et la manière dont elles transfèrent les biens au sein d'une société
L'idée de politique publique est, de par sa nature même, controversée sur le plan politique. Parmi les différences entre les libéraux et les conservateurs américains, il y a les préférences politiques prévalant dans chaque groupe. Les libéraux modernes ont tendance à se sentir très à l'aise avec l'idée que le gouvernement dirige des réformes sociales et économiques progressistes, car ils sont convaincus que celles-ci aboutiront à des résultats plus équitables et plus justes pour tous les membres de la société. Les conservateurs, quant à eux, trouvent souvent que la participation du gouvernement est onéreuse et excessive. Ils estiment que la société fonctionnerait plus efficacement si le contrôle de la plupart des affaires « publiques » revenait à la sphère privée. Avant d'entrer dans une discussion trop approfondie sur la nature de la politique publique aux États-Unis, voyons d'abord pourquoi tant d'aspects de la société relèvent d'abord de la politique publique.
Différents types de marchandises
Réfléchissez un instant à ce qu'il faut pour rendre les gens heureux et satisfaits. Dans notre vie quotidienne, nous faisons face à une gamme de besoins physiques, psychologiques et sociaux qui doivent être satisfaits pour être heureux et productifs. À tout le moins, nous avons besoin de nourriture, d'eau et d'un abri. Dans les sociétés de subsistance les plus rudimentaires, les gens s'approvisionnent en cultivant des cultures, en creusant des puits et en créant des abris à partir de matériaux locaux (voir Figure 16.4). Les gens ont également besoin d'une interaction sociale avec les autres et de la capacité de sécuriser les biens qu'ils achètent, de peur que quelqu'un d'autre n'essaie de les prendre. À mesure que leurs goûts se complexifient, ils peuvent trouver avantageux d'échanger leurs produits contre d'autres, ce qui nécessite non seulement un mécanisme de troc mais également un système de transport. Plus ces systèmes sont complexes, plus la gamme d'objets auxquels les gens peuvent accéder pour les maintenir en vie et les rendre heureux est vaste. Cependant, cette augmentation du nombre de biens crée également un besoin accru de sécuriser ce qu'ils ont acquis.
Les économistes utilisent le terme « biens » pour décrire la gamme de produits, de services et de systèmes qui nous aident à satisfaire nos désirs ou nos besoins. Ce terme peut certainement s'appliquer aux aliments que vous consommez ou à la maison dans laquelle vous vivez, mais il peut également décrire les systèmes de transport ou de sécurité publique utilisés pour les protéger. La plupart des biens avec lesquels vous interagissez dans votre vie quotidienne sont des biens privés, ce qui signifie qu'ils peuvent appartenir à une personne ou à un groupe de personnes en particulier et ne peuvent pas être utilisés par d'autres, généralement en raison d'un prix. Par exemple, votre maison ou votre appartement est un bien privé réservé à votre usage personnel parce que vous payez un loyer ou que vous faites des paiements hypothécaires pour avoir le privilège d'y vivre. De plus, les biens privés sont limités et peuvent s'épuiser s'ils sont surutilisés, ne serait-ce qu'à court terme. Le fait que les biens privés soient exclusifs et limités les rend négociables. Un agriculteur qui cultive du maïs, par exemple, est propriétaire de ce maïs, et comme il n'en existe qu'une quantité limitée, d'autres voudront peut-être échanger leurs produits contre du maïs si leurs propres réserves alimentaires commencent à diminuer.
Les partisans de l'économie de marché estiment que les forces du marché que sont l'offre et la demande, agissant sans aucune intervention gouvernementale, constituent le moyen le plus efficace pour les marchés de fonctionner. L'un des principes fondamentaux de l'économie de marché est que pour à peu près tous les biens pouvant être privatisés, le moyen d'échange le plus efficace est le marché. Un marché qui fonctionne bien permettra aux producteurs de biens de se réunir avec les consommateurs de biens pour négocier un échange. Les gens facilitent le commerce en créant une monnaie, une unité d'échange commune, afin de ne pas avoir à emporter tout ce qu'ils souhaitent échanger à tout moment. Tant qu'il existe plusieurs fournisseurs ou vendeurs du même produit, les consommateurs peuvent négocier avec eux pour trouver le prix qu'ils sont prêts à payer. Tant qu'il y a plusieurs acheteurs pour les marchandises d'un vendeur, les fournisseurs peuvent négocier avec eux pour trouver un prix que les acheteurs sont prêts à accepter. Et, en toute logique, si les prix commencent à trop augmenter, d'autres vendeurs entreront sur le marché et proposeront des prix plus bas.
Un deuxième principe de base de l'économie de marché est qu'il est largement inutile pour le gouvernement de protéger la valeur des biens privés. Les agriculteurs qui possèdent des terres utilisées pour la culture de denrées alimentaires ont tout intérêt à protéger leurs terres pour garantir la poursuite de leur production. Les propriétaires d'entreprise doivent protéger la réputation de leur entreprise, sinon personne n'achètera chez eux. Et, dans la mesure où les producteurs doivent garantir la qualité de leur produit ou de leur industrie, ils peuvent y parvenir en créant un groupe ou une association qui échappe au contrôle du gouvernement. Bref, les industries ont intérêt à s'autoréguler afin de protéger leur propre valeur. Selon l'économie de marché, tant que tout ce que nous pouvons désirer ou avoir besoin est un bien privé, et tant que chaque membre de la société a la capacité de subvenir à ses besoins et à ceux de sa famille, une politique publique réglementant l'échange de biens et de services est vraiment inutile.
Certaines personnes aux États-Unis soutiennent que les incitations à l'autosurveillance et à l'autorégulation fournies par l'existence de biens privés signifient qu'une politique publique saine ne nécessite que très peu d'action gouvernementale. Connus sous le nom de libertaires, ces personnes pensent que le gouvernement fonctionne presque toujours moins efficacement que le secteur privé (le segment de l'économie dirigé à des fins lucratives et qui n'est pas sous le contrôle du gouvernement), et que les actions gouvernementales devraient donc être réduites au minimum.
Alors même que de nombreuses personnes aux États-Unis reconnaissent les avantages procurés par les biens privés, nous en sommes de plus en plus conscients des problèmes liés à l'idée que tous les problèmes sociaux peuvent être résolus par la propriété exclusive du secteur privé. Tout d'abord, tous les biens ne peuvent pas être considérés comme strictement privés. Pouvez-vous vraiment considérer l'air que vous respirez comme privé ? L'air est un bien difficile à privatiser parce qu'il n'est pas exclusif : tout le monde peut y avoir accès à tout moment et, peu importe la quantité que vous respirez, il y a encore de quoi se déplacer. Les régions géographiques telles que les forêts ont une valeur environnementale, sociale, récréative et esthétique qui ne peut pas être facilement réservée à la propriété privée. Les ressources telles que les oiseaux migrateurs ou les bancs de poissons peuvent avoir de la valeur si elles sont chassées ou pêchées, mais elles ne peuvent pas être possédées en raison de leur nature migratrice. Enfin, la sécurité nationale assurée par les forces armées protège tous les citoyens et ne peut pas raisonnablement être réservée à quelques-uns seulement.
Ce sont tous des exemples de ce que les économistes appellent des biens publics, parfois appelés biens collectifs. Contrairement à la propriété privée, elles ne sont pas exclusives et sont essentiellement infinies. Les forêts, l'eau et la pêche constituent toutefois un type de bien public appelé biens communs, qui ne sont pas exclusifs mais qui peuvent être limités. Le problème des biens publics et des biens communs est que, puisque personne ne les possède, personne n'a d'intérêt financier à protéger leur valeur à long terme ou future. Sans réglementation gouvernementale, le propriétaire d'une usine peut se sentir libre de polluer l'air ou l'eau, puisqu'il n'est pas responsable de la pollution une fois que les vents ou les vagues l'emportent ailleurs (voir Figure 16.5). Sans réglementation gouvernementale, quelqu'un peut chasser tous les oiseaux migrateurs ou épuiser une pêcherie en capturant tous les poissons, éliminant ainsi les futurs stocks reproducteurs qui maintiendraient la population. La situation dans laquelle les individus épuisent une ressource commune en agissant dans leur propre intérêt immédiat est appelée la tragédie des biens communs.
Un deuxième problème lié au strict respect de l'économie de marché est que certains biens sont trop volumineux ou trop chers pour que les particuliers puissent les fournir eux-mêmes. Réfléchissez à la nécessité d'une place de marché : d'où vient la place de marché ? Comment mettre les produits sur le marché ? Qui fournit les routes et les ponts ? Qui surveille les voies navigables ? Qui assure la sécurité ? Qui assure la régulation de la monnaie ? Aucun acheteur ou vendeur individuel ne pourrait accomplir cela. La nature même de l'échange de biens privés exige un système qui offre une certaine ouverture aux biens publics ou communs, mais qui soit maintenu soit par des groupes d'individus, soit par des sociétés entières.
Tant que les terres étaient abondantes et que la plupart des habitants des États-Unis menaient un mode de vie de subsistance essentiellement rural, la différence entre les biens privés, publics, communs et à péage était essentiellement théorique. Mais à mesure que les terres publiques devenaient de plus en plus privées par le biais de la vente et de la colonisation, et que l'industrialisation et l'essor de la production de masse permettaient aux monopoles et aux oligopoles de gagner en influence, le soutien aux politiques publiques réglementant les entités privées s'est accru. Au début du XXe siècle, sous l'impulsion des progressistes, les États-Unis avaient commencé à chercher des moyens de gérer les grandes entreprises qui avaient réussi à fausser les forces du marché en monopolisant l'offre de biens. Et, en grande partie à cause de la Grande Dépression, les gens voulaient des moyens de développer et de protéger les biens publics qui soient plus justes et plus équitables qu'auparavant. Ces forces et ces événements ont entraîné une réglementation accrue des biens publics et communs, et ont incité le secteur public, le gouvernement, à prendre en charge la fourniture de nombreux produits à péage.
Types de politiques classiques
Les politiques publiques se résument donc en fin de compte à déterminer la distribution, l'allocation et la jouissance des biens publics, communs et payants au sein d'une société. Bien que les spécificités de la politique dépendent souvent des circonstances, deux grandes questions que tous les décideurs doivent se poser sont les suivantes : a) qui assume les coûts de création et de maintenance des biens, et b) qui bénéficie des avantages des biens ? Lorsque des biens privés sont achetés et vendus sur une place de marché, les coûts et les avantages sont supportés par les participants à la transaction. Votre propriétaire bénéficie de la réception du loyer que vous payez et vous bénéficiez d'un logement. Mais les biens non privés tels que les routes, les voies navigables et les parcs nationaux sont contrôlés et réglementés par une personne autre que les propriétaires, ce qui permet aux décideurs politiques de décider qui paie et qui en bénéficie.
En 1964, Theodore Lowi a fait valoir qu'il était possible de catégoriser les politiques en fonction de la mesure dans laquelle les coûts et les avantages étaient concentrés sur une minorité ou répartis entre le plus grand nombre. Une catégorie de politiques, connue sous le nom de politique distributive, a tendance à collecter des paiements ou des ressources auprès de nombreuses personnes, mais concentre les avantages directs sur un nombre relativement restreint. Les autoroutes sont souvent développées dans le cadre d'une politique distributive. La politique distributive est également courante lorsque la société estime qu'il y a un avantage social à ce que les individus obtiennent des biens privés tels que l'enseignement supérieur qui offrent des avantages à long terme, mais que le coût initial peut être trop élevé pour le citoyen moyen.
L'histoire du chemin de fer transcontinental est un exemple du fonctionnement de la politique distributive. Dans les années 1860, le gouvernement américain a commencé à reconnaître la valeur de la construction d'un réseau ferroviaire robuste pour transporter les passagers et les marchandises à travers le pays. Un objectif particulier était de relier la Californie et les autres territoires occidentaux acquis pendant la guerre des années 1840 avec le Mexique au reste du pays. Le problème était que la construction d'un réseau ferroviaire national était une proposition coûteuse et risquée. Pour construire et soutenir des lignes de chemin de fer continues, les investisseurs privés devraient avoir accès à des dizaines de milliers de kilomètres de terres, dont certaines pourraient appartenir à des particuliers. La solution a consisté à affréter deux sociétés privées, Central Pacific et Union Pacific Railroads, et à leur fournir des ressources et des concessions de terrains pour faciliter la construction des chemins de fer (voir Figure 16.6). 8 Grâce à ces subventions, des terres publiques ont été distribuées à des citoyens privés, qui pouvaient ensuite les utiliser à leur propre profit. Cependant, un avantage public plus large a été simultanément fourni sous la forme d'un réseau de transport national.
Le même processus fonctionne dans le secteur agricole, où divers programmes fédéraux aident les agriculteurs et les producteurs alimentaires par le biais du soutien des prix et de l'assurance-récolte, entre autres formes d'assistance. Ces programmes aident les agriculteurs individuels et les entreprises agricoles à rester à flot et à réaliser des bénéfices constants. Ils atteignent également l'objectif plus large de fournir suffisamment de nourriture à la population des États-Unis, de sorte que peu d'entre nous aient à « vivre de la terre ».
Le barrage Hoover : l'effort fédéral pour domestiquer le fleuve Colorado
Alors que l'expansion vers l'ouest a conduit au développement du sud-ouest américain, les colons se sont de plus en plus rendu compte qu'ils avaient besoin d'un moyen de contrôler les inondations et les sécheresses fréquentes qui rendaient l'agriculture difficile dans la région. Dès 1890, des spéculateurs fonciers avaient tenté de détourner le fleuve Colorado à cette fin, mais ce n'est qu'en 1922 que le Bureau of Reclamation des États-Unis (alors appelé Reclamation Service) a choisi le Black Canyon comme emplacement idéal pour un barrage destiné à détourner le fleuve. Comme il toucherait sept États (ainsi que le Mexique), le gouvernement fédéral a pris la tête du projet, qui a finalement coûté 49 millions de dollars et plus de cent vies. Le barrage s'est heurté à une vive opposition de la part de membres d'autres États, qui ont estimé que son prix énorme (près de 670 millions de dollars actuels 9) ne bénéficiait qu'à un petit groupe, et non à l'ensemble du pays. Cependant, en 1928, le sénateur Hiram Johnson et le représentant Phil Swing, tous deux républicains de Californie, ont remporté la victoire. Le Congrès a adopté le Boulder Canyon Project Act, autorisant la construction de l'une des prouesses d'ingénierie les plus ambitieuses de l'histoire des États-Unis. Le barrage Hoover (Figure 16.7), achevé en 1935, avait pour double objectif de produire de l'énergie hydroélectrique et d'irriguer deux millions d'acres de terres à partir du réservoir qui en a résulté (Lake Mead).
La construction du barrage Hoover a-t-elle été une expression efficace de la politique publique ? Pourquoi ou pourquoi pas ?
Visitez ce site pour découvrir comment le Bureau of Reclamation (USBR) des États-Unis a présenté la construction du barrage Hoover. Comment décririez-vous le point de vue du bureau ?
American Rivers est un groupe de défense dont l'objectif est de protéger et de restaurer les rivières, y compris le fleuve Colorado. En quoi le point de vue de ce groupe sur le barrage Hoover diffère-t-il de celui de l'USBR ?
D'autres exemples de politique distributive soutiennent les efforts des citoyens pour réaliser « le rêve américain ». La société américaine reconnaît les avantages d'avoir des citoyens qui investissent financièrement dans l'avenir du pays. L'un des meilleurs moyens d'encourager cet investissement consiste à faire en sorte que les citoyens soient hautement qualifiés et puissent acquérir des biens privés onéreux tels que des maisons et des entreprises. Cependant, très peu de personnes ont les économies nécessaires pour payer d'avance des études collégiales, l'achat d'une première maison ou les frais de démarrage d'une entreprise. Pour y remédier, le gouvernement a créé une série d'incitations que tout le monde paie par le biais de l'impôt, mais qui ne profitent directement qu'aux bénéficiaires. Les exemples incluent les subventions (telles que les subventions Pell), les crédits d'impôt et les déductions fiscales, ainsi que les prêts subventionnés ou garantis par le gouvernement fédéral. Chacun de ces programmes vise à atteindre un résultat politique. Les subventions Pell existent pour aider les étudiants à obtenir leur diplôme universitaire, tandis que les prêts hypothécaires de la Federal Housing Administration mènent à l'accession à la propriété Un projet distributif connexe est l'effort visant à fournir un accès Internet à haut débit aux zones rurales reculées du pays qui ont subi de manière disproportionnée les effets négatifs de la fracture numérique. Ce projet constitue l'initiative d'infrastructure la plus ambitieuse depuis la loi sur l'électrification rurale. Le haut débit se répand lentement pour l'instant, principalement grâce aux coopératives rurales. Cependant, de nombreuses agences fédérales étudient comment contribuer à cet effort, notamment le ministère américain de l'Agriculture et la Federal Communications Commission.
Alors que la politique distributive, selon Lowi, comporte des coûts diffus et des avantages concentrés, la politique réglementaire présente l'arrangement inverse, avec des coûts concentrés et des avantages diffus. Un nombre relativement restreint de groupes ou d'individus supporte les coûts de la politique réglementaire, mais ses avantages devraient être largement répartis dans l'ensemble de la société. Comme vous pouvez l'imaginer, la politique réglementaire est la plus efficace pour contrôler ou protéger les ressources publiques ou communes. Parmi les exemples les plus connus figurent les politiques visant à protéger la santé et la sécurité publiques ainsi que l'environnement. Ces politiques réglementaires empêchent les fabricants ou les entreprises de maximiser leurs profits en polluant excessivement l'air ou l'eau, en vendant des produits dont ils savent qu'ils sont nocifs ou en compromettant la santé de leurs employés pendant la production.
Aux États-Unis, les appels nationaux en faveur d'une politique réglementaire plus robuste se sont d'abord fait entendre au tournant du XXe siècle et à l'aube de l'ère industrielle. Les journalistes d'investigation, que les politiciens et les chefs d'entreprise qui étaient au centre de leurs enquêtes, ont commencé à exposer de nombreuses manières dont les fabricants abusaient de la confiance du public. Bien que diverses formes de corruption figurent en tête de liste des abus, The Jungle, roman d'Upton Sinclair paru en 1906 et consacré à des conditions de travail insalubres et à des pratiques commerciales peu recommandables dans l'industrie du conditionnement de la viande, figure parmi les plus célèbres révélations de muckraker. 10 Ces travaux et d'autres similaires ont contribué à stimuler l'adoption de la Pure Food and Drug Act (1906) et ont finalement conduit à la création d'agences gouvernementales telles que la Food and Drug Administration (FDA) des États-Unis. 11 Les expériences du pays pendant la dépression de 1896 et la Grande Dépression des années 1930 ont également conduit à des politiques réglementaires plus robustes conçues pour améliorer la transparence des marchés financiers et empêcher la formation de monopoles.
Un dernier type de politique est la politique redistributive, ainsi nommée parce qu'elle redistribue les ressources de la société d'un groupe à un autre. En d'autres termes, selon Lowi, les coûts sont concentrés, tout comme les avantages, mais différents groupes assument les coûts et bénéficient des avantages. La plupart des politiques de redistribution visent à avoir une sorte d'effet « Robin des Bois » ; leur objectif est de transférer des revenus et des richesses d'un groupe à un autre de telle sorte que chacun bénéficie au moins d'un niveau de vie minimum. En général, les riches et la classe moyenne contribuent à l'assiette fiscale fédérale, qui finance ensuite des programmes basés sur les besoins qui soutiennent les personnes et les familles à faible revenu. Voici quelques exemples de politiques redistributives : Head Start (éducation), Pell Grants (enseignement supérieur), Medicaid (soins de santé), Temporary Assistance for Needy Families (TANF, aide au revenu) et des programmes alimentaires tels que le Programme d'aide nutritionnelle supplémentaire (SNAP). Le gouvernement utilise également la redistribution pour encourager des comportements spécifiques ou aider de petits groupes de personnes. Les subventions Pell visant à encourager la fréquentation universitaire et les crédits d'impôt pour encourager l'accession à la propriété sont d'autres exemples de redistribution.