12.4 : S'organiser pour gouverner
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À la fin de cette section, vous serez en mesure de :
- Expliquer comment les présidents entrants et sortants transfèrent pacifiquement le pouvoir
- Décrire comment les nouveaux présidents occupent les postes au sein du pouvoir exécutif
- Expliquez comment les nouveaux présidents utilisent leur popularité précoce pour proposer des solutions politiques plus vastes
Gagner une élection est une chose ; gouverner en est une autre, comme l'ont découvert de nombreux présidents frustrés. La capacité d'un président à effectuer une transition habile par rapport à l'administration précédente, notamment en nommant un cabinet et en occupant d'autres postes, est essentielle à la réussite d'un président. Le nouveau directeur général doit également élaborer un ordre du jour, qu'il présentera souvent en termes généraux dans un discours inaugural. Les présidents entament généralement leur présidence en profitant de leur espoir et de leur optimisme renouvelés et de ceux de la nation, bien que des attentes irréalistes puissent souvent ouvrir la voie à des déceptions ultérieures.
Transition et nominations
Au lendemain des élections, les administrations entrantes et sortantes travaillent ensemble pour faciliter le transfert du pouvoir. Alors que l'Administration des services généraux supervise la logistique du processus, notamment les affectations de bureau, les technologies de l'information et l'attribution des clés, les candidats prudents se préparent généralement à une éventuelle victoire en nommant les membres d'une équipe de transition pendant la période précédant les élections générales. Le succès des actions de l'équipe se manifeste le jour de l'inauguration, lorsque la transition du pouvoir se fait souvent sans heurts, les personnes évacuant leurs bureaux (et la Maison Blanche) pour leurs successeurs.
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Parmi les tâches les plus importantes du président élu figure la sélection d'un cabinet. Le cabinet de George Washington n'était composé que de quatre personnes : le procureur général et les secrétaires des départements de la Guerre, de l'État et du Trésor. Cependant, le cabinet compte actuellement quinze membres, dont les secrétaires du Travail, de l'Agriculture, de l'Éducation et d'autres (Figure 12.9). Les membres les plus importants, à savoir les chefs des départements de la Défense, de la Justice, de l'État et du Trésor (faisant écho au cabinet initial de Washington), reçoivent le plus d'attention de la part du président, du Congrès et des médias. Ces quatre départements ont été désignés sous le nom de cabinet intérieur, tandis que les autres sont appelés cabinet extérieur. Lorsqu'ils choisissent un cabinet, les présidents tiennent compte des capacités, de l'expertise, de l'influence et de la réputation. Plus récemment, les présidents ont également essayé de trouver un équilibre entre la représentation politique et démographique (genre, race, religion et autres considérations) afin de produire un cabinet capable et représentatif sur le plan descriptif, ce qui signifie que les membres du cabinet ressemblent à la population américaine (voir le chapitre sur bureaucratie et expression « bureaucratie représentative »). Un président récent qui a explicitement indiqué cet objectif était Bill Clinton, qui a parlé d'une « stratégie E.G.G. » pour les nominations aux postes de haut niveau, où le E représente l'ethnicité, G pour le genre et le deuxième G pour la géographie.
Une fois que le nouveau président a été investi et peut officiellement désigner des personnes pour occuper des postes ministériels, le Sénat confirme ou rejette ces nominations. Parfois, quoique rarement, les nominations au cabinet n'ont pas été confirmées ou ont même été retirées en raison de questions soulevées concernant le comportement passé du candidat. 25 Parmi les principaux exemples de tels échecs, citons le sénateur John Tower pour le poste de secrétaire à la Défense (George H. W. Bush) et Zoe Baird pour le poste de procureur général (Bill Clinton) : les indiscrétions du sénateur Tower concernant l'alcool et les jupons ont suscité des inquiétudes quant à son aptitude à diriger le militaire et son rejet par le Sénat, 26 alors que Zoe Baird a fait face à une controverse et a retiré sa nomination lorsqu'il a été révélé, par ce que la presse a surnommé « Nannygate », que son personnel de maison était des travailleurs sans papiers. Ces deux cas sont emblématiques d'un changement dans la manière dont les nominations présidentielles échouent au Sénat. Les échecs impliquaient autrefois des rejets purs et simples lors des votes en commission ou des votes au sol, comme dans l'affaire Tower. Plus récemment, les échecs sont généralement dus à l'inattention. Cependant, ces cas constituent de rares exceptions à la règle, qui consiste à approuver les candidats que le président souhaite voir siéger au cabinet. D'autres candidats potentiels à des postes ministériels peuvent refuser d'être pris en considération pour un certain nombre de raisons, qu'il s'agisse de la baisse de salaire qui peut accompagner l'entrée dans la vie publique ou de la réticence à être soumis au processus de sélection qui accompagne une nomination.
Un certain nombre d'administrateurs subordonnés non ministériels des différents départements du pouvoir exécutif, ainsi que les chefs administratifs de plusieurs agences et commissions, sont également soumis à l'approbation du Sénat. Il s'agit notamment des responsables de l'Internal Revenue Service, de la Central Intelligence Agency, du Bureau de la gestion et du budget, de la Réserve fédérale, de l'Administration de la sécurité sociale, de l'Agence de protection de l'environnement, du Conseil national des relations professionnelles et de la Commission pour l'égalité des chances en matière d'emploi. L'Office of Management and Budget (OMB) est le département du budget du président. En plus de préparer le projet de budget exécutif et de superviser la mise en œuvre du budget au cours de l'exercice fédéral, l'OMB supervise les actions de la bureaucratie exécutive.
Les postes ne relevant pas du cabinet ne sont pas tous vacants au début d'une administration, mais les présidents agissent rapidement pour choisir leurs choix préférés dans la plupart des rôles lorsqu'ils en ont l'occasion. Enfin, les nouveaux présidents en profitent généralement pour désigner de nouveaux ambassadeurs, dont la nomination est soumise à la confirmation du Sénat. Les nouveaux présidents procèdent à des milliers de nouvelles nominations au cours de leurs deux premières années de mandat. Tous les postes d'agence ministérielle de haut niveau et les candidats à tous les postes du bureau exécutif du président sont présentés au moment où les présidents entrent en fonction ou lorsque des postes deviennent vacants pendant leur présidence. Les juges fédéraux siègent à vie. Par conséquent, les postes vacants dans les tribunaux fédéraux et à la Cour suprême des États-Unis se produisent progressivement à mesure que les juges prennent leur retraite.
Tout au long de l'histoire de la république, le Sénat a strictement respecté son obligation constitutionnelle de consentir aux candidats du président, bien qu'il les confirme presque toujours en fin de compte. Pourtant, le Sénat retient parfois un candidat. Benjamin Fishbourn, la nomination du président George Washington pour un poste naval mineur, a été rejetée en grande partie parce qu'il avait insulté un sénateur en particulier. 27 Parmi les autres candidats rejetés figuraient Clement Haynsworth et G. Harrold Carswell, nommés à la Cour suprême des États-Unis par le président Nixon ; Theodore Sorensen, désigné par le président Carter pour le poste de directeur de la Central Intelligence Agency ; et John Tower, dont il a été question plus haut. À d'autres moments, le Sénat a utilisé son pouvoir pour examiner rigoureusement les candidats du président (Figure 12.10). Le candidat à la Cour suprême Clarence Thomas, qui faisait face à de nombreuses accusations de harcèlement sexuel de la part d'anciens employés, a été contraint de répondre à des interrogations répétées sur sa personnalité et son comportement passé lors d'audiences sénatoriales, ce qu'il a qualifié de « lynchage de haute technologie pour les Noirs huppés ». 28
Plus récemment, le Sénat a essayé une nouvelle stratégie en refusant totalement de tenir des audiences, une stratégie de défaite que les universitaires ont qualifiée de « négligence maligne ». 29. Malgré le fait qu'un tiers des présidents américains aient nommé un juge à la Cour suprême au cours d'une année électorale, lorsque le juge adjoint Antonin Scalia est décédé subitement début 2016, le leader de la majorité au Sénat Mitch McConnell a déclaré que le Sénat ne tiendrait pas d'audiences sur un candidat. jusqu'après les prochaines élections présidentielles. 30 McConnell est resté catégorique même après que le président Barack Obama, affirmant qu'il agissait dans l'accomplissement de son devoir constitutionnel, a désigné Merrick Garland, juge en chef de longue date de la Cour d'appel fédérale du circuit pour le circuit de DC. Garland était très respecté par les sénateurs des deux partis et avait obtenu la confirmation de sa position dans le circuit de DC par 76 voix contre 23 au Sénat. Lorsque le républicain Donald Trump a été élu président à l'automne, cette stratégie a semblé porter ses fruits. Le Sénat républicain et la commission judiciaire ont confirmé le candidat de Trump, Neil Gorsuch, en avril 2017, en exerçant la prétendue « option nucléaire », qui a permis aux républicains de mettre fin à l'obstruction systématique des démocrates à l'investiture par un vote à la majorité simple. En fin de compte, le sénateur McConnell est revenu sur son explication de « proximité des prochaines élections » pour expliquer qu'il attendait de pourvoir un poste vacant à la Cour suprême lorsque la juge Ruth Bader Ginsburg est décédée juste avant les élections de 2020 et que McConnell et les républicains ont rapidement traité et confirmé la juge Amy Coney Barrett.
Les autres élections présidentielles ne sont pas soumises à l'approbation du Sénat, y compris le personnel du président (dont le membre le plus important est le chef de cabinet de la Maison-Blanche) et divers conseillers (notamment le conseiller à la sécurité nationale). Le bureau exécutif du président, créé par Franklin D. Roosevelt (FDR), comprend un certain nombre d'organes consultatifs, notamment le Conseil des conseillers économiques, le Conseil national de sécurité, l'OMB et le bureau du vice-président. Les présidents choisissent également des conseillers politiques, des rédacteurs de discours et un attaché de presse pour gérer la politique et le message de l'administration. Ces dernières années, le personnel du président a été identifié par le nom du lieu où travaillent nombre de ses membres : l'aile ouest de la Maison Blanche. Ces personnes exercent leurs fonctions au gré du président, qui remanie ou réforme souvent le personnel au cours du mandat. Tout comme la bureaucratie gouvernementale s'est développée au fil des siècles, il en va de même pour le personnel de la Maison Blanche, qui, sous Abraham Lincoln, comptait une poignée de secrétaires privés et quelques fonctionnaires mineurs. Un rapport récent a évalué le nombre d'employés travaillant à la Maison Blanche à plus de 450. 31 Lorsque le personnel des bâtiments exécutifs voisins du bureau exécutif du président est ajouté, ce nombre est multiplié par quatre.
Pas de plaisir à la récréation : duels entre failles et limites des nominations présidentielles
Lorsque le juge de la Cour suprême Antonin Scalia est décédé subitement début 2016, de nombreux habitants de Washington se sont préparés à une tempête politique d'obstruction et d'accusations. Tel a été le bilan des nominations à la Cour suprême sous l'administration Obama et, en fait, au cours des dernières décennies. Ce phénomène ne se limite pas non plus aux nominations à la plus haute juridiction du pays. Le Sénat est connu pour bloquer ou ralentir occasionnellement les nominations, non pas parce que la qualité du candidat était remise en question, mais plutôt pour protester contre la politique du président et/ou dans le cadre des querelles partisanes croissantes qui se produisent lorsque la présidence est contrôlée par un parti politique. et le Sénat de l'autre. Cela s'est produit, par exemple, lorsque le Sénat a initialement refusé de désigner quiconque à la tête du Bureau de protection financière des consommateurs, créé en 2011, parce que les républicains n'aimaient pas l'existence du bureau lui-même.
Ces blocages politiques ont toutefois tendance à être l'exception plutôt que la règle. Par exemple, historiquement, les candidats au cabinet présidentiel sont rarement rejetés. Et chaque Congrès supervise l'approbation d'environ quatre mille nominations civiles et soixante-cinq mille militaires par le pouvoir exécutif. 32 La très grande majorité de ces cas sont confirmés de façon routinière et systématique, et les retards ne se produisent que rarement. Mais lorsqu'ils le font, la Constitution laisse place à une petite faille présidentielle appelée nomination pour les vacances. La partie pertinente de l'article II, section 2, de la Constitution se lit comme suit :
« Le président a le pouvoir de pourvoir tous les sièges vacants qui pourraient se présenter pendant les vacances du Sénat, en octroyant des commissions qui expireront à la fin de leur prochaine session. »
Le but de cette disposition était de donner au président le pouvoir de pourvoir temporairement les postes vacants lorsque le Sénat ne siégeait pas et ne pouvait pas agir. Mais les présidents ont généralement utilisé cette faille pour contourner un Sénat enclin à faire obstruction. Les présidents Bill Clinton et George W. Bush ont pris 139 et 171 nominations pour les vacances, respectivement. Le président Obama a pris beaucoup moins de rendez-vous pendant les vacances, avec un total de trente-deux seulement pendant sa présidence. 33 L'une des raisons pour lesquelles ce chiffre est si bas est une autre faille que le Sénat a commencé à utiliser à la fin de la présidence de George W. Bush, la session pro forma.
Une session pro forma est une courte réunion tenue dans la mesure où il est entendu qu'aucun travail ne sera effectué. Ces sessions ont pour effet de maintenir le Sénat officiellement en session pendant les vacances fonctionnelles. En 2012, le président Obama a décidé d'ignorer la session pro forma et de prendre quatre rendez-vous pour les vacances de toute façon. Les républicains au Sénat étaient furieux et ont contesté les nominations. Finalement, la Cour suprême a eu le dernier mot dans une décision de 2014 qui a déclaré sans équivoque que « le Sénat siège au moment où il le déclare ». 34 Pour l'instant du moins, la décision du tribunal signifie que l'échappatoire du président et celle du Sénat s'annulent mutuellement. Il semble qu'ils aient trouvé le juste milieu, qu'ils le veuillent ou non.
Quel aurait pu être l'objectif initial légitime de l'échappatoire en matière de nomination pendant les vacances ? Pensez-vous que le Sénat fait injustement obstruction en mettant fin aux vacances afin d'empêcher le président de procéder à des nominations sans son approbation ?
Le membre le plus visible, mais sans doute le moins puissant, du cabinet d'un président est le vice-président. Pendant la majeure partie du XIXe siècle et jusqu'au XXe siècle, la grande majorité des vice-présidents n'ont pris que très peu de mesures dans leur bureau, à moins que le destin n'intervienne. Peu de présidents ont consulté leurs colistiers. En effet, jusqu'au XXe siècle, de nombreux présidents n'avaient rien à voir avec la désignation de leur colistier lors de la convention de nomination. Le bureau était considéré comme une forme d'exil politique, ce qui a incité les républicains à désigner Theodore Roosevelt comme colistier de William McKinley en 1900. La stratégie était de mettre l'ambitieux politicien à l'écart tout en profitant de sa popularité. Ce plan s'est toutefois retourné contre lui lorsque McKinley a été assassiné et que Roosevelt est devenu président (Figure 12.11).
Les vice-présidents étaient souvent envoyés pour des missions mineures ou utilisés comme porte-voix pour l'administration, souvent avec un tranchant. Le vice-président de Richard Nixon, Spiro Agnew, en est un exemple. Mais dans les années 1970, à commencer par Jimmy Carter, les présidents ont fait un effort bien plus conscient pour intégrer leurs vice-présidents à l'équipe dirigeante, les plaçant ainsi en charge de questions de plus en plus importantes. Parfois, comme dans le cas de Bill Clinton et d'Al Gore, le partenariat semblait harmonieux, voire harmonieux. Dans le cas de George W. Bush et de son très expérimenté vice-président Dick Cheney, les observateurs se sont demandé si le vice-président n'avait pas exercé trop d'influence. Le choix de Barack Obama comme candidat et vice-président pour deux mandats ultérieurs, l'ancien sénateur Joseph Biden, a été choisi pour son expérience, notamment en matière de politique étrangère. Le président Obama s'est appuyé sur les conseils du vice-président Biden tout au long de son mandat. Le président Trump s'est appuyé sur le vice-président Mike Pence pour mener les initiatives relatives à la réforme des soins de santé et à la COVID-19, et Pence réunissait des responsables de West Wing et des membres du Cabinet, lorsque Trump s'occupait d'autres questions, d'une manière atypique pour un vice-président. Le président Joe Biden fait participer la vice-présidente Kamala Harris à toutes les discussions politiques importantes et l'a chargée de diriger les discussions sur les questions de contrôle des frontières Figure 12.12. Quoi qu'il en soit, la vice-présidence n'est plus aussi faible qu'elle ne l'était autrefois, et un vice-président compétent peut faire beaucoup pour accroître la capacité du président à gouverner sur toutes les questions s'il le souhaite. 35
Forger un ordre du jour
Après avoir obtenu les élections, le nouveau président doit bientôt décider de la manière de tenir ses promesses pendant la campagne. Le directeur général doit fixer les priorités, choisir les points sur lesquels il doit mettre l'accent et formuler des stratégies pour accomplir le travail. Il ou elle travaille dans l'ombre d'une mesure d'efficacité présidentielle connue sous le nom des cent premiers jours de mandat, un concept popularisé lors du premier mandat de Franklin Roosevelt dans les années 1930. Bien que cent jours soient peut-être trop courts pour qu'un président puisse se vanter de véritables réalisations, la plupart des présidents reconnaissent qu'ils doivent aborder leurs principales initiatives au cours de leurs deux premières années de mandat. C'est le moment où le président est le plus puissant et se voit accorder le bénéfice du doute par le public et les médias (ce que l'on appelle à juste titre la période de lune de miel), en particulier s'il entre à la Maison Blanche avec un Congrès politiquement aligné, comme l'a fait Barack Obama. Cependant, l'histoire récente suggère que même le contrôle par un parti unique du Congrès et de la présidence ne garantit pas l'efficacité de l'élaboration des politiques. Cette difficulté est due autant aux divisions au sein du parti au pouvoir qu'aux tactiques obstructionnistes habilement pratiquées par le parti minoritaire au Congrès. Les combats du président démocrate Jimmy Carter contre un Congrès contrôlé par des majorités démocrates en sont un bon exemple.
Le nouveau président doit traiter dans une certaine mesure la dernière proposition de budget du président sortant. Bien que certaines modifications puissent être apportées, il est plus difficile de lancer de nouvelles initiatives immédiatement. La plupart des présidents sont bien avisés de donner la priorité à ce qu'ils souhaitent réaliser au cours de la première année de leur mandat et de ne pas perdre le contrôle de leur agenda. Cependant, des événements imprévus peuvent parfois déterminer la politique, comme cela s'est produit en 2001, lorsque 19 pirates de l'air ont perpétré la pire attaque terroriste de l'histoire des États-Unis et ont radicalement transformé la politique étrangère et intérieure des États-Unis.
En outre, les présidents doivent être sensibles à ce que certains chercheurs ont appelé le « temps politique », c'est-à-dire aux circonstances dans lesquelles ils accèdent au pouvoir. Parfois, le pays est prêt à accepter des propositions drastiques visant à résoudre des problèmes profonds et urgents qui nécessitent des solutions immédiates, comme ce fut le cas après l'élection du FDR en 1932 au plus fort de la Grande Dépression. La plupart du temps, cependant, le pays est beaucoup moins enclin à accepter les changements révolutionnaires. Être un président efficace, c'est reconnaître la différence. 36
Le premier acte entrepris par le nouveau président, à savoir le discours inaugural, peut largement contribuer à donner le ton à ce qui est censé suivre. Bien qu'un tel discours puisse être un exercice d'inspiration rhétorique, il permet également au président de définir des priorités dans le cadre de la vision globale de ce qu'il entend faire. Abraham Lincoln a utilisé ses discours inauguraux pour apaiser les craintes croissantes dans le Sud quant à sa volonté d'agir pour renverser l'esclavage. Malheureusement, cette tentative d'apaisement est tombée dans l'oreille d'un sourd et le pays a sombré dans la guerre civile. Franklin Roosevelt a utilisé son premier discours inaugural pour proclamer avec audace que le pays n'avait pas à craindre le changement qui le sortirait de l'emprise de la Grande Dépression, et il s'est mis au travail pour élargir immédiatement le gouvernement fédéral à cette fin. John F. Kennedy, qui est entré à la Maison Blanche au plus fort de la guerre froide, a lancé un appel aux jeunes talentueux de tout le pays pour l'aider à rendre le monde meilleur. Il a poursuivi avec de nouvelles institutions comme le Peace Corps, qui envoie de jeunes citoyens du monde entier travailler en tant que missionnaires laïques pour les valeurs américaines telles que la démocratie et la libre entreprise.
Écoutez des extraits du discours inaugural le plus célèbre de l'histoire présidentielle sur le site Web du Washington Post.