12.2 : La conception et l'évolution de la présidence

Objectifs d'apprentissage

À la fin de cette section, vous serez en mesure de :

• Expliquer la raison de la conception du pouvoir exécutif et ses alternatives plausibles
• Analysez la manière dont les présidents ont étendu le pouvoir présidentiel et pourquoi
• Identifier les limites du pouvoir d'un président

Depuis son invention lors de la Convention constitutionnelle de 1787, le bureau présidentiel est devenu progressivement plus puissant, donnant à ses occupants une chance bien plus grande d'exercer un leadership au pays et à l'étranger. Le rôle du chef de l'exécutif a évolué au fil du temps, plusieurs présidents ayant fait face à des défis en matière de politique intérieure et étrangère en temps de guerre comme en temps de paix, et à mesure que le pouvoir du gouvernement fédéral s'est accru.

Inventer la présidence

Les articles de la Confédération ne prévoyaient pas de pouvoir exécutif, bien qu'ils aient utilisé le terme « président » pour désigner le président du Congrès de la Confédération, qui s'occupait également d'autres tâches administratives. ¹ La présidence a été proposée au début de la Convention constitutionnelle de Philadelphie par Edmund Randolph de Virginie, dans le cadre de la proposition de James Madison pour un gouvernement fédéral, connue sous le nom de Plan Virginie. Madison a donné un aperçu assez sommaire du pouvoir exécutif, laissant ouverte la question de savoir si ce qu'il appelait « l'exécutif national » serait un individu ou un ensemble de personnes. Il a proposé au Congrès de choisir l'exécutif, dont les pouvoirs et l'autorité, et même la durée du mandat, restaient largement indéfinis. Il a également proposé la création d'un « conseil de révision » composé de l'exécutif national et de membres du pouvoir judiciaire national, qui examinerait les lois adoptées par le pouvoir législatif et aurait le droit de veto. ²

Les premières délibérations ont abouti à un accord selon lequel l'exécutif serait une seule personne, élue pour un mandat unique de sept ans par le pouvoir législatif, habilitée à opposer son veto à la législation et susceptible d'être révoquée et révoquée par le pouvoir législatif. William Paterson, du New Jersey, a proposé un modèle alternatif dans le cadre de sa proposition, généralement appelé plan des petits États ou plan du New Jersey. Ce plan prévoyait simplement de modifier les articles de la Confédération pour permettre la création d'un pouvoir exécutif composé d'un comité élu par un Congrès monocaméral pour un mandat unique. Selon cette proposition, le comité exécutif serait particulièrement faible car il pourrait être destitué du pouvoir à tout moment si la majorité des gouverneurs des États le souhaitaient. La suggestion d'Alexander Hamilton de confier le pouvoir exécutif à une seule personne était bien plus extrême. Cette personne serait choisie par les électeurs, exercerait ses fonctions à vie et exercerait de vastes pouvoirs, y compris la capacité d'opposer son veto à la législation, le pouvoir de négocier des traités et d'accorder des grâces dans tous les cas sauf pour trahison, et le devoir de servir en tant que commandant en chef des forces armées (Figure 12.2).

Figure 12.2 Alexander Hamilton (a), qui avait servi sous les ordres du général George Washington (b) pendant la guerre d'indépendance, a plaidé en faveur d'un exécutif fort au sein du fédéraliste no 70. Dix autres articles fédéralistes abordent en effet le rôle de la présidence.

Les discussions se sont poursuivies tout au long de l'été. Les délégués ont finalement opté pour un exécutif unique, mais ils ne savaient toujours pas comment sélectionner cette personne. James Wilson, de Pennsylvanie, qui avait triomphé sur la question d'un exécutif unique, a d'abord proposé l'élection directe du président. Lorsque les délégués ont rejeté cette idée, il a répondu en suggérant que les électeurs, choisis dans tout le pays, devraient choisir l'exécutif. Au fil du temps, l'idée de Wilson a gagné du terrain auprès des délégués qui étaient inquiets à l'idée d'une élection par la législature, ce qui a ouvert la voie à des intrigues et à la corruption. L'idée d'une durée de service plus courte associée à l'éligibilité à la réélection est également devenue plus attrayante pour les délégués. Les rédacteurs de la Constitution ont eu du mal à trouver le juste équilibre entre, d'une part, donner au président le pouvoir de faire son travail et, d'autre part, permettre à un président d'abuser de son pouvoir et d'agir comme un monarque de l'autre.

Début septembre, le collège électoral était devenu le moyen de sélectionner un président pour quatre ans rééligible. Ce processus est abordé plus en détail dans le chapitre sur les élections. Aujourd'hui, le collège électoral se compose d'un corps de 538 personnes appelées électeurs, chacune représentant l'un des cinquante États ou le District de Columbia, qui ont officiellement voté pour l'élection du président et du vice-président (Figure 12.3). Dans quarante-huit États et dans le district de Columbia, le candidat qui remporte le vote populaire en novembre reçoit tous les votes électoraux de l'État. Dans deux États, le Nebraska et le Maine, les votes électoraux sont divisés : le candidat qui remporte le vote populaire dans l'État obtient deux votes électoraux, mais le vainqueur de chaque district du Congrès reçoit également un vote électoral.

Figure 12.3 Cette carte montre la répartition par État des votes des délégués disponibles lors des élections nationales de 2024. Le nombre de votes du collège électoral accordés à chaque État est égal au nombre total de représentants et de sénateurs que cet État a au Congrès américain ou, dans le cas de Washington, DC, autant d'électeurs qu'il en aurait eu s'il s'agissait d'un État. Le nombre de représentants peut fluctuer en fonction de la population de l'État, qui est déterminée tous les dix ans par le recensement américain.

Selon la conception initiale mise en œuvre pour les quatre premières élections présidentielles (1788—89, 1792, 1796 et 1800), les électeurs ont déposé deux bulletins de vote (mais un seul pouvait être attribué à un candidat de l'État de l'électeur), et la personne qui a obtenu la majorité a remporté l'élection. Le deuxième est devenu vice-président. Si aucun candidat n'obtenait la majorité des suffrages exprimés, la Chambre des représentants choisirait le président, chaque État votant une seule voix, tandis que le Sénat choisirait le vice-président.

Au cours des deux derniers siècles environ, le douzième amendement a assez bien fonctionné. Mais cela ne signifie pas que l'arrangement est infaillible. Par exemple, l'amendement a créé un bulletin de vote séparé pour le vice-président mais a laissé les règles pour les électeurs largement intactes. L'une de ces règles stipule que les deux votes exprimés par les électeurs ne peuvent pas tous deux être pour « un habitant du même État avec eux-mêmes ». ⁴ Cette règle signifie qu'un électeur de Louisiane, par exemple, ne pouvait pas voter pour un candidat à la présidence et un candidat à la vice-présidence qui étaient tous deux originaires de Louisiane ; cet électeur ne pouvait voter que pour l'une de ces personnes. L'objectif de cette règle était d'encourager les électeurs des États puissants à rechercher un bassin de candidats plus diversifié. Mais que se passerait-il lors d'une élection serrée où les membres du ticket gagnant venaient tous deux du même État ?

La nation a failli le découvrir en 2000. Lors de l'élection présidentielle de cette année-là, le ticket républicain a remporté l'élection avec une très faible marge électorale. Pour remporter la présidence ou la vice-présidence, un candidat doit obtenir 270 voix électorales (une majorité). George W. Bush et Dick Cheney l'ont emporté de la peau des dents avec seulement 271 points. Les deux, cependant, vivaient au Texas. Cela aurait dû signifier que les 32 votes électoraux du Texas n'auraient pu être attribués qu'à l'un ou à l'autre. Cheney avait anticipé ce problème et s'était déjà inscrit pour voter dans le Wyoming, d'où il était originaire et où il avait été représentant des années plus tôt. ⁵ Il est difficile d'imaginer que l'élection présidentielle de 2000 aurait pu être encore plus compliquée qu'elle ne l'a été, mais grâce à cette règle apparemment anodine de l'article II de la Constitution, c'était une réelle possibilité.

Malgré les dispositions relatives à l'élection d'un vice-président (qui siégerait en cas de décès, de démission ou de destitution du président par le biais de la procédure de destitution), et mis à part la suggestion selon laquelle le vice-président devrait être chargé de présider le Sénat, les rédacteurs ont quitté le rôle de vice-président sous-développé. En conséquence, l'influence de la vice-présidence a considérablement varié, en fonction du rôle confié au vice-président par le président. Certains vice-présidents, tels que Dan Quayle sous le président George H. W. Bush, exercent une fonction essentiellement cérémonielle, tandis que d'autres, comme Dick Cheney sous le président George W. Bush, deviennent partenaires en matière de gouvernance et rivalisent avec le chef de cabinet de la Maison-Blanche en termes d'influence.

Lien vers l'apprentissage

Découvrez l'évolution de la vision de James Madison sur la présidence et le collège électoral.

En plus de décrire le processus d'élection à la présidence et à la vice-présidence, les délégués à la Convention constitutionnelle ont également indiqué qui était éligible aux élections et comment le Congrès pourrait destituer le président. L'article II de la Constitution définit les exigences convenues : le chef de l'exécutif doit être âgé d'au moins trente-cinq ans et être citoyen « naturel » des États-Unis (ou citoyen au moment de l'adoption de la Constitution) résidant aux États-Unis depuis au moins quatorze ans. ⁶ Alors que l'article II stipule également que le mandat est de quatre ans et ne limite pas expressément le nombre de fois qu'une personne peut être élue présidente, après que Franklin D. Roosevelt a été élu quatre fois (de 1932 à 1944), le vingt-deuxième amendement a été proposé et ratifié, limitant la durée de la présidence à deux mandats de quatre ans.

Un moyen important de s'assurer qu'aucun président ne puisse devenir tyrannien était d'intégrer dans la Constitution un processus clair de destitution du chef de l'exécutif : la destitution. La destitution est l'acte d'inculper un fonctionnaire d'actes répréhensibles graves ; la Constitution qualifie ces actes répréhensibles de crimes et de délits graves. La méthode conçue par les rédacteurs nécessitait deux étapes et les deux chambres du Congrès. Tout d'abord, la Chambre des représentants pourrait destituer le président par un vote à la majorité simple. Dans un deuxième temps, le Sénat pourrait le démettre de ses fonctions à la majorité des deux tiers, le juge en chef de la Cour suprême présidant le procès. Lors de la condamnation et de la destitution du président, si cela se produisait, le vice-président deviendrait président.

Quatre présidents ont fait l'objet d'une procédure de destitution devant la Chambre ; aucun n'a été à la fois destitué par la Chambre et destitué par le Sénat. À la suite de la guerre de Sécession, le président Andrew Johnson a été confronté au mépris du Congrès pour les décisions prises pendant la reconstruction. Le président Richard Nixon risquait fort d'être destitué à la Chambre pour avoir dissimulé des informations clés relatives à l'effraction de 1972 au siège de campagne du Parti démocrate dans le complexe hôtelier et d'appartements du Watergate en 1972. Nixon aurait probablement également été destitué par le Sénat, étant donné qu'il existait un fort consensus bipartisan en faveur de sa destitution et de sa destitution. Au lieu de cela, il a démissionné avant que la Chambre et le Sénat puissent exercer leurs prérogatives constitutionnelles.

Les années 1990 ont vu la destitution du président Bill Clinton, provoquée par son mensonge au sujet d'une liaison extraconjugale avec une stagiaire de la Maison-Blanche nommée Monica Lewinsky. Le nombre de votes a diminué en grande partie selon les Les républicains de la Chambre ont estimé que l'affaire était en jeu et le démenti public initial de Clinton a atteint un niveau d'actes répréhensibles méritant d'être destitué Les Démocrates de la Chambre ont estimé que cela n'était pas une infraction passible de destitution et qu'une simple censure était plus logique. Le procès de Clinton au Sénat n'a abouti à rien parce que trop peu de sénateurs souhaitaient aller de l'avant avec la destitution du président.

Les dernières mises en accusation concernent le président Donald Trump, qui a été destitué à la Chambre à deux reprises. Cependant, le soutien à la destitution au Sénat n'a pas satisfait à l'exigence de la majorité absolue, bien que lors de la deuxième tentative en 2021, une solide majorité se soit prononcée en faveur de la destitution. La première destitution de Trump a porté des accusations d' « abus de pouvoir » et d' « obstruction au Congrès » liées à des allégations selon lesquelles il aurait indûment utilisé son bureau pour demander de l'aide à des responsables ukrainiens afin de faciliter sa réélection. La deuxième destitution de Trump était pour « incitation à l'insurrection » liée à l'attaque du bâtiment du Capitole américain lors du dépouillement des votes du collège électoral le 6 janvier 2021. Cette deuxième destitution a amené les républicains à soutenir la destitution à la Chambre, y compris la représentante Liz Cheney (R-WY), l'une des principales dirigeantes du parti, et à la destitution au Sénat, y compris le sénateur Mitt Romney (R-UT). ⁷ Les enquêtes fédérales en cours sur l'insurrection se poursuivent, et une tentative de création d'une commission indépendante chargée d'enquêter sur l'événement (similaire à la commission sur le 11 septembre) a été adoptée par la Chambre, mais a été bloquée par les républicains au Sénat. ⁸

Si l'on considère l'histoire des États-Unis, la destitution d'un président reste un événement rare et sa destitution n'a jamais eu lieu. Cependant, étant donné que trois des cinq procès en destitution ont eu lieu au cours des vingt-cinq dernières années et que deux des cinq derniers présidents ont fait l'objet d'une destitution, il sera intéressant de voir si la tendance se poursuit à notre époque partisane. Le fait qu'un président puisse être destitué et destitué est un rappel important du rôle de l'exécutif dans le système plus large de partage des pouvoirs. Le même résultat s'est produit dans le cas d'Andrew Johnson au XIXe siècle, bien qu'il se soit rapproché du seuil de voix requis pour la destitution que Clinton.

La Constitution issue des délibérations de Philadelphie traitait les pouvoirs de la présidence de manière concise. Le président devait être commandant en chef des forces armées des États-Unis, négocier des traités avec l'avis et le consentement du Sénat et recevoir des représentants de nations étrangères (Figure 12.4). Chargé de « veiller à ce que les lois soient fidèlement appliquées », le président s'est vu accorder de larges pouvoirs pour gracier les personnes reconnues coupables d'infractions fédérales, à l'exception des fonctionnaires destitués à la suite de la procédure de destitution. ⁹ Le directeur général présenterait au Congrès des informations sur l'état de l'union ; convoquerait le Congrès en session si nécessaire ; opposerait son veto à la législation si nécessaire, bien qu'une majorité absolue des deux tiers dans les deux chambres du Congrès puisse annuler ce veto ; et ferait des recommandations pour législation et politique et invite les chefs de divers départements à établir des rapports et à donner des avis.

Figure 12.4 Lors des visites de chefs d'État étrangers, le président des États-Unis est souvent entouré de représentants de l'armée, symbole du double rôle du président en tant que chef de l'État et commandant en chef. Ici, le président Barack Obama prononce un discours lors d'une cérémonie de bienvenue en l'honneur d'Angela Merkel, chancelière de la République fédérale d'Allemagne. (crédit : Stephen Hassay)

Enfin, le rôle du président consistait à nommer des juges fédéraux, y compris des juges de la Cour suprême, ainsi que d'autres fonctionnaires fédéraux, et à procéder à des nominations pour pourvoir des postes militaires et diplomatiques. Le nombre de nominations judiciaires et de nominations d'autres fonctionnaires fédéraux est énorme. Au cours des dernières décennies, des présidents à deux mandats ont nommé plus de trois cents juges fédéraux pendant leur mandat. ¹⁰ En outre, les nouveaux présidents nomment près de cinq cents hauts fonctionnaires à leur bureau exécutif, à des agences clés (telles que le ministère de la Justice) et à des commissions de régulation (telles que le Conseil de la Réserve fédérale), dont la nomination nécessite l'approbation de la majorité du Sénat. ¹¹

L'évolution du pouvoir exécutif

Dès que la présidence a été établie, les occupants du bureau, à commencer par George Washington, ont commencé à agir de manière à étendre ses pouvoirs formels et informels. Par exemple, Washington a créé un cabinet ou un groupe de conseillers pour l'aider à s'acquitter de ses fonctions, composé des plus hauts fonctionnaires nommés du pouvoir exécutif. Aujourd'hui, les chefs des quinze départements exécutifs sont les conseillers du président. ¹² Et, en 1793, lorsqu'il est devenu important pour les États-Unis de prendre position dans l'évolution des conflits européens entre la France et d'autres puissances européennes, en particulier la Grande-Bretagne, Washington a publié une proclamation de neutralité qui a étendu ses droits de diplomate en chef bien plus plus largement que ce qui avait été initialement conçu.

Les présidents ultérieurs se sont appuyés sur ces pouvoirs. Certains ont mené des guerres non déclarées, comme John Adams l'a fait contre les Français pendant la quasi-guerre (1798-1800). D'autres ont accepté de négocier des gains territoriaux importants, comme Thomas Jefferson l'a fait lorsqu'il a supervisé l'achat de la Louisiane à la France. Craignant qu'il ne viole les pouvoirs de sa fonction, Jefferson a expliqué que le fait de ne pas faire face à des accusations de destitution constituait une approbation tacite de ses actions par le Congrès. James Monroe a utilisé son message annuel de 1823 pour déclarer que les États-Unis considéreraient comme un acte d'agression intolérable le fait pour les puissances européennes d'intervenir dans les affaires des nations de l'hémisphère occidental. Surnommée plus tard la doctrine Monroe, cette déclaration de principes a jeté les bases de la croissance de la puissance américaine au XXe siècle. Andrew Jackson a utilisé le veto comme mesure de politique pour bloquer les initiatives législatives avec lesquelles il n'était pas d'accord et a agi unilatéralement lorsqu'il s'est agi de déposer des fonds fédéraux dans plusieurs banques locales du pays plutôt qu'à la Banque des États-Unis. Cette décision a changé la façon dont les vetos seraient utilisés à l'avenir. Les douze veto de Jackson étaient supérieurs à ceux de tous les présidents précédents réunis, et il les a émis en raison de désaccords politiques (leur base aujourd'hui) plutôt que comme un outil juridique pour se protéger contre les empiètements du Congrès sur les pouvoirs du président.

Au cours du XXe siècle, les présidents ont élargi et développé ces pouvoirs. La formulation assez vague de l'article II, selon laquelle « le pouvoir exécutif est dévolu » au président, a fait l'objet d'une interprétation large et large afin de justifier des actions allant au-delà de celles spécifiquement énumérées dans le document. ¹⁵ À mesure que la bureaucratie fédérale s'étendait, le pouvoir du président de développer des agences telles que les services secrets et le Federal Bureau of Investigation augmentait également. Les présidents ont également développé le concept de privilège exécutif, le droit de ne pas communiquer des informations au Congrès, au pouvoir judiciaire ou au public. Ce droit, qui n'est pas inscrit dans la Constitution, a d'abord été revendiqué par George Washington pour restreindre les enquêtes sur les actions du pouvoir exécutif. ¹⁶ La défense plus générale de son utilisation par les fonctionnaires et les avocats de la Maison Blanche garantit que le président peut obtenir des conseils francs de la part de ses conseillers et membres du personnel.

Au fil du temps, les présidents ont de plus en plus fait usage de leurs pouvoirs unilatéraux, y compris les décrets, règles qui contournent le Congrès tout en ayant force de loi si les tribunaux ne les annulent pas. Plus récemment, les présidents ont proposé leur propre interprétation de la législation lorsqu'ils la signent en signant des déclarations (dont il sera question plus loin dans ce chapitre) adressées à l'entité bureaucratique chargée de la mise en œuvre. Dans le domaine de la politique étrangère, le Congrès a autorisé le recours généralisé à des accords exécutifs pour officialiser les relations internationales, à condition que les questions importantes soient encore soumises au Sénat sous forme de traités. ¹⁷ Les présidents récents ont continué de s'appuyer sur une définition toujours plus large des puissances de guerre pour agir unilatéralement au pays et à l'étranger. Enfin, les présidents, souvent avec la bénédiction du Congrès par le biais d'une délégation officielle de pouvoir, ont pris l'initiative de définir les budgets, de négocier des compromis budgétaires et, parfois, de saisir des fonds dans le but de gagner en matière de politique.

Étape importante

Loi sur le budget et la comptabilité de 1921

L'élaboration d'un budget au XIXe siècle était un véritable gâchis. Contrairement à ce qui se passe aujourd'hui, où le processus budgétaire est contrôlé de manière centralisée, les congrès du XIXe siècle ont élaboré un budget de manière fragmentaire. Les agences fédérales ont soumis de manière indépendante des demandes de budget au Congrès, qui ont ensuite été examinées par le biais du processus des commissions du Congrès. Comme le gouvernement était relativement restreint au cours des premières décennies de la république, cette approche était suffisante. Cependant, à mesure que la taille et la complexité de l'économie américaine augmentaient au cours du XIXe siècle, le processus budgétaire traditionnel du Congrès n'a pas été en mesure de suivre le rythme. ¹⁸

Les choses ont finalement pris de l'ampleur après la Première Guerre mondiale, lorsque les dépenses et la dette fédérales ont explosé. Les réformateurs ont proposé la solution consistant à confier au pouvoir exécutif la responsabilité d'élaborer un budget qui pourrait être examiné, modifié et approuvé par le Congrès. Cependant, le président Woodrow Wilson, en raison d'une disposition incorporée au projet de loi concernant les nominations présidentielles, a opposé son veto à la législation qui aurait transformé le processus budgétaire de cette manière. Son successeur, Warren Harding, a pensé différemment et a signé la loi sur le budget et la comptabilité de 1921. La loi a donné au président l'avantage de premier arrivé dans le processus budgétaire via le premier « budget exécutif ». Il a également créé le tout premier personnel budgétaire à la disposition d'un président, appelé à l'époque Bureau du budget, mais rebaptisé Bureau de la gestion et du budget des décennies plus tard (Figure 12.5). Par cette loi, le Congrès a volontairement délégué des pouvoirs importants à l'exécutif et a fait du président le principal responsable de l'ordre du jour budgétaire.

Figure 12.5 En décembre 1936, le comité des crédits de la Chambre entend le secrétaire au Trésor Henry Morgenthau, Jr. (en bas, à gauche) et le directeur du budget par intérim Daniel Bell (en haut, à droite) sur les finances fédérales. (crédit : modification d'un ouvrage par la Library of Congress)

La loi budgétaire de 1921 a effectivement transféré certains pouvoirs du Congrès au président. Pourquoi le Congrès aurait-il jugé important de centraliser le processus budgétaire au sein du pouvoir exécutif ? Quels avantages le pouvoir exécutif pourrait-il avoir par rapport au pouvoir législatif à cet égard ?

La croissance du pouvoir présidentiel est également attribuable à la croissance des États-Unis et au pouvoir du gouvernement national. Le bureau a grandi et s'est développé au fur et à mesure que le pays s'est développé. Alors que les décisions les plus importantes étaient autrefois prises au niveau des États et au niveau local, la complexité et la taille croissantes de l'économie nationale ont amené les Américains à se tourner plus souvent vers le gouvernement fédéral pour trouver des solutions. Dans le même temps, la visibilité croissante des États-Unis sur la scène internationale a fait du président une figure bien plus importante en tant que dirigeant de la nation, en tant que diplomate en chef et commandant en chef. Enfin, avec l'essor des médias électroniques, un président qui dépendait autrefois des journaux et des documents officiels pour diffuser des informations au-delà de son public immédiat peut désormais transmettre ce message directement à la population par le biais de la radio, de la télévision et des réseaux sociaux. Des événements et des crises majeurs, tels que la Grande Dépression, les deux guerres mondiales, la guerre froide et la guerre contre le terrorisme, ont contribué à renforcer la stature présidentielle.