26.2: 第一项新政
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- 202309
就像评估急诊室患者病情的外科医生一样，罗斯福在开始管理时考虑了一个广泛的（如果不是具体的话）的策略：将救济和康复计划相结合，旨在首先拯救患者（在本例中为美国人民），然后找到长期的治疗方法（通过联邦经济监管进行改革）。 后来被称为 “第一次新政” 的举措引发了该国历史上罕见的立法活动浪潮。 到1933年底，为了遏制危机，国会已经通过了超过15项重要的立法——据称，在议员投票时，许多已分发的法案仍然被印刷机上的墨水弄湿。 大多数法案可以围绕救济、恢复和改革问题进行分组。 在第一个新政开始时，具体目标包括：1）银行改革；2）创造就业机会；3）经济监管；4）区域规划。
改革：银行危机
罗斯福上任时，他面临着该国银行业历史上最糟糕的时刻之一。 各州陷入混乱。 纽约和伊利诺伊州已下令关闭银行，希望避免进一步的 “银行挤兑”，这种情况发生在数百（如果不是数千）个人跑到银行提取所有储蓄时。 总共有五千多家银行被关闭。 在就职后的四十八小时内，罗斯福宣布了法定银行假日，并召集国会召开特别会议以解决危机。 由此产生的1933年《紧急银行法》于1933年3月9日签署成为法律，距离国会首次看到该法案不到八个小时。 该法律正式使该国脱离了金本位制，这种限制性做法虽然保守，传统上被认为是安全的，但严重限制了纸币的流通。 持有黄金的人被告知要以每盎司略高于二十美元的折扣率将其出售给美国财政部。 此外，美元钞票不能再用黄金兑换。 该法律还赋予货币审计长重组所有面临破产的国家银行的权力，这是大萧条之前很少见到的联邦监督。 3月11日至3月14日期间，来自重建金融公司、财政部和其他联邦机构的审计师席卷全国，对每家银行进行了检查。 到3月15日，70％的银行被宣布有偿付能力并获准重新开放。
3月12日，也就是银行准备重新开放的前一天，罗斯福举行了他的第一次 “炉边谈话”（图26.2.1）。 在首次向美国人民发表的电台讲话中，他解释了银行审查员上周的所作所为。 他向人们保证，第二天开业的任何银行都有联邦政府的批准印章。 他令人放心的态度与政府正在解决问题的承诺相结合，在改变民众思维方面创造了奇迹。 正如恐慌文化促成了该国在崩溃后的螺旋式下降一样，这一激发信心的举措也有助于该国恢复活力。 消费者信心恢复，几周之内，将近10亿美元的现金和黄金从床垫下和隐藏的书架中提取出来，并重新存入该国的银行。 眼前的危机已经平息，公众已经准备好相信他们的新总统。
定义美国人：炉膛和家的力量
Fireside Chats（罗斯福的每周电台讲话）凸显了罗斯福在理解如何最好地接触人们方面的精明才智。 他用简单的措辞和令人放心的语气援引了一位坐在火炉旁的家族族长，向信任他的人解释了他是如何努力帮助他们的。 值得注意的是，他如何非常简单地解释复杂的金融概念，但同时也称赞了美国人民的 “明智支持”。 下面提供了他在炉边的一次谈话：
我认识到，各州议会大厦和华盛顿的许多声明、立法、财政条例等，主要是用银行和法律术语表达，应该从普通公民的利益出发，进行解释。 我之所以特别欠这笔钱，是因为每个人都坚韧不拔地接受了银行假日带来的不便和困难。 我知道，当你明白我们在华盛顿的所作所为时，我会继续得到你的充分合作，就像我在过去一周得到你的同情和帮助一样。。
当然，我们整个伟大的国家计划的成功取决于公众的合作，取决于公众的明智支持和对可靠系统的使用。 毕竟，在调整我们的金融体系中，有一个因素比货币更重要，比黄金更重要，那就是人们的信心。 信心和勇气是成功执行我们计划的基础。 你们这些人必须有信心；你们决不能被谣言或猜测所困扰。 让我们团结起来，消除恐惧。 我们已经提供了恢复金融体系的机制；支持并使之发挥作用取决于你。 这是你的问题，不亚于我的问题。 团结起来，我们不会失败。
—富兰克林·罗斯福，1933 年 3 月 12 日
罗斯福成功扭转全国局面的很大一部分可以从他这样的讲话中看出：他赢得了支持，激励了公众。 具有讽刺意味的是，罗斯福曾说过除了恐惧自己之外我们没什么好害怕的，他有一个很大的恐惧：火。 由于脊髓灰质炎而瘫痪，他非常害怕被留在壁炉附近。 但是他知道炉膛和家的力量，并借鉴了这张心理形象来帮助公众以他希望看到的方式看待他。
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听一听罗斯福的炉边聊天演讲。 他的语言和举止唤起了什么样的感觉？
1933年6月，罗斯福用更永久的《格拉斯-斯蒂格尔银行法》取代了《紧急银行法》。 该法禁止商业银行从事投资银行业务，从而制止了银行用存款在股票市场上投机的做法。 该法律还成立了联邦存款保险公司（FDIC），为不超过2,500美元的个人银行存款提供保险。 其他旨在增强对银行体系以外整体经济信心的措施包括通过《经济法》，该法案兑现了罗斯福的竞选承诺，即通过降低工资（包括他本人和国会的工资）来减少政府支出。 他还签署了《证券法》，使之成为法律，该法要求所有想要上市股票和债券的公司和投资银行向联邦政府全面披露。 罗斯福还通过啤酒税寻求新的收入。 随着第二十一修正案即将获得批准，该修正案将废除规定禁酒的第十八修正案，该法律授权生产3.2％的啤酒并对其征税。
前一百天
在上任的头一百天里，新总统推出了数量空前的新法案，所有这些法案都旨在稳定经济、为个人提供救济、创造就业机会和帮助企业。 一个富有同情心的民主党控制的国会帮助推动了他的议程向前发展。
救济：群众就业
即使在努力重建经济的同时，罗斯福也意识到，数百万失业者需要工作的速度超过了经济所能提供的速度。 为了推动创造新的就业机会，罗斯福签署了《瓦格纳-佩瑟法案》，成立了美国就业服务局，该法案承诺各州在创造当地就业机会时提供相应的资金。 他还通过《联邦紧急救济法》（FERA）批准了5亿美元的直接赠款。 这笔钱直接流向各州，为救济机构注入急需的资源，以帮助近1500万失业者。 这两项法案说明了罗斯福的双重目的，即提供短期紧急援助和创造就业机会，从长远来看将加强经济。
罗斯福意识到需要立即获得帮助，但他主要想创造更多的就业机会。 FERA监督员哈里·霍普金斯（Harry Hopkins）后来负责民用工程管理局（CWA），他也持同样的观点。 在霍普金斯大学的掌舵下，成立于1933年初的CWA继续让数百万男女投入工作。 在高峰期，大约有四百万美国人修复桥梁，修建道路和机场，并从事其他公共项目。 另一项工作计划是《平民保护团救济法》（CCC）。 CCC 为来自救济家庭的十四至二十四岁的年轻人提供政府职位。 他们每月可以赚三十美元，种树，扑灭森林火灾，翻新历史遗迹和公园，建设一个家庭子孙后代都能继续享受的基础设施。 在最初的两个月内，CCC 雇用了首批 25 万名员工，最终建立了大约 2500 个营地（图 26.2.2）。
下表（表26.2.1）列出了构成第一个新政的各种计划。
| 表 26.2.1：第一份新政的关键计划 | ||
|---|---|---|
| 新政立法 | 颁布年份 | 简要描述 |
| 农业调整管理局 | 1933—1935 | 农场计划旨在通过削减产量来提高工艺 |
| 土木工程管理局 | 1933—1934 | 临时工作救济计划 |
| 平民保护团 | 1933—1942 | 雇用年轻男子在农村地区工作 |
| 农场信贷管理局 | 1933 年至今天 | 为农场主提供低息抵押贷款 |
| 联邦存款保险公司 | 1933 年—今天 | 为私人银行存款投保 |
| 《联邦紧急救济法》 | 1933 | 直接向贫穷的失业美国人提供金钱救济 |
| 《格拉斯-斯蒂格尔法案》 | 1933 | 监管投资银行业务 |
| 房主贷款公司 | 1933—1951 | 允许人们保留房屋的政府抵押贷款 |
| 《印度重组法》 | 1933 | 放弃了联邦的同化政策 |
| 国家复苏管理局 | 1933—1935 | 各行业同意公平行为守则，以确定价格、工资、生产水平 |
| 公共工程管理 | 1933—1938 | 大型公共工程项目 |
| 重新安置管理局 | 1933—1935 | 重新安置贫困的租户农民 |
| 1933 年《证券法》 | 1933 年—今天 | 成立美国证券交易委员会；监管股票交易 |
| 田纳西河谷管理局 | 1933 年—今天 | 区域发展计划；为山谷带来电气化 |
罗斯福努力向陷入绝望困境的人提供救济的最后一个要素是《房主再融资法》。 该计划由房屋所有者贷款公司（HOLC）创建，通过为抵押贷款再融资，使房主免于丧失抵押品赎回权。 这不仅拯救了无数房主的房屋，而且还解除了许多拥有原始抵押贷款的小银行，从而解除了他们的责任。 后来，新政立法成立了联邦住房管理局，该局最终实现了三十年期抵押贷款的标准化，促进了二战后时代的房地产繁荣。 通过《紧急农业抵押贷款法》和《农业信贷法》制定的类似计划为农业抵押贷款提供了同样的服务。
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在这次《美国体验》采访中，《自然的新政：平民保护团和现代环境运动的根源》一书的作者尼尔·马赫尔全面探讨了CCC在经济、种族和种族等各种问题上为该国和总统提供的服务娱乐。
拯救农场和工厂
尽管最初一百天的大部分立法都侧重于通过联邦计划立即提供救济和创造就业机会，但罗斯福致力于解决美国经济固有的潜在问题。 为此，他制定了两项最重要的新政立法：《农业调整法》（AAA）和《国家工业复苏法》（NIRA）。
全国各地的农场都在遭受苦难，但原因各不相同。 在大平原，干旱意味着几乎没有种植物，而在南方，丰收和低廉的价格意味着农民无法以可以维持的价格出售商品。 AAA提供了一些直接救济：农民通过救济金获得了450万美元。 但该计划的大部分付钱给南方农民减少产量：小麦、棉花、玉米、猪、烟草、大米和牛奶种植者都有资格。 它于1933年5月12日通过成为法律，旨在将价格提高到能够缓解农村贫困和恢复美国农业盈利能力的水平。 通过鼓励农民限制产量以增加需求，同时获得现金回报，可以实现价格上涨。 对于未种植的玉米，玉米生产者每蒲式耳将获得三十美分。 养猪场主如果没有养猪，每人将获得五美元。 该计划的资金将来自对加工厂征收的税，该税以价格上涨的形式转嫁给消费者。
这是一次大胆的尝试，旨在帮助农民解决生产过剩和商品价格下跌的系统性问题。 尽管此前曾努力通过补贴监管农业，但联邦政府从未进行过如此规模的干预；付钱给农民不种植农作物的想法闻所未闻。 但是，一个重大问题是，在某些情况下，农作物已经过剩，特别是棉花和猪，这堵塞了市场。 1933年的丰收，加上AAA的缓慢实施，导致政府下令耕种不到一千万英亩的棉花，屠杀600万头小猪和20万头母猪。 尽管它在一定程度上奏效了——棉花价格从每磅六美分上涨到十二美分——但这一举措还是存在严重问题。 批评者将其视为腐败资本主义的终极例子：政府在公民挨饿的同时摧毁食物，以推高价格。
困扰救济工作的另一个问题是大型商业农场与感觉不到缓解的小型家庭农场之间的差距，前者获得的补助金最多，并设定了配额。 大型农场通常通过裁员农民或驱逐租户农民来削减产量，这使得该计划对他们来说比对小农场所有者来说还要糟糕。 他们的挫败感导致了南方租户农民联盟（STFU）的成立，这是一个跨种族组织，旨在为这些最被剥夺权利的农民争取政府救济。 到1930年代中期，STFU组织、抗议并赢得了其成员的一些工资增长，但这些工人的总体困境仍然令人沮丧。 结果，他们中的许多人跟随成千上万的沙尘暴难民来到加利福尼亚（图 26.2.3）。
AMERICANA：《劳动之歌》和《南方租户农民联盟》
如果种植者挡了路，我们就马上翻过来
我们要直接翻过他们，我们要直接翻过他们
如果种植者挡了路，我们就马上翻过来
我们要启动这个联盟
—John Handcox，“Roll the Union On”
“这片土地上发生的卑鄙事情”、“Roll the Union On” 和 “Strike in Arkansas” 只是约翰·汉德考克斯创作的几首民歌。 作为工会组织者和STFU成员，Handcox成为工人斗争的代言人，创作了数十首歌曲，这些歌曲多年来一直由劳工活动家和民谣歌手演唱。 Handcox 于 1935 年加入 STFU，用他的歌来召集其他人，他说：“我发现唱歌比说话更具启发性。。为了引起人们的注意。”
STFU 具有种族融合特征，拥有活跃的女性成员，领先于时代。 尽管STFU因其与共产党的关系而受到其他工会领导人的批评，它在1934年为劳工活动创建了 “人民阵线”，但成功地组织了罢工，并引起了全国对租户农民所面临问题的关注。 尽管罗斯福实施的计划不足以帮助这些农民，但Stfu和Handcox的音乐仍然是该国劳工运动的重要组成部分。
AAA 确实在某些方面取得了成功。 到1934年春天，农民已经成立了四千多个地方委员会，超过300万农民同意参加。 他们签署了个人合同，同意停产土地以换取政府付款，支票于1934年底开始到达。 对于一些农民，尤其是那些拥有大型农场的农民来说，该计划意味着救济。
罗斯福希望AAA能够帮助农场和农民，但他也为陷入困境的制造业寻求援助。 《紧急铁路运输法》设立了国家铁路办公室，以鼓励不同铁路公司之间的合作，希望支撑一个对制造业稳定至关重要但因管理不善而遭受破坏的行业。 更重要的是，NIRA暂停了反垄断法，允许企业和行业共同制定公平竞争守则，包括定价和最低工资问题。 新政官员认为，在竞争激烈的生产过剩和利润下降的情况下，允许这些合作将有助于各行业稳定价格和生产水平；但是，与此同时，许多人认为保护工人免受潜在不公平协议的影响很重要。
一个新的政府机构——国家复苏管理局（NRA）是该计划的核心，它要求企业接受包括最低工资和最高工作时间的守则。 为了保护工人免受工厂所有者之间潜在的不公平协议的影响，每个行业都有自己的 “公平行为守则”，其中包括工人组织和使用集体谈判以确保工资随物价上涨的权利（图26.2.4）。 在休·约翰逊将军的领导下，NRA努力为不同的行业制定了五百多种不同的守则。 如此复杂的计划的管理自然会造成其自身的问题。 尽管汽车和钢铁等关键行业的规范是有道理的，但约翰逊推动为狗粮制造商、女装肩垫制造商，甚至滑稽表演（规范任何一场演出中脱衣舞娘的数量）制定类似的守则。
NIRA还成立了公共工程管理局（PWA）。 PWA拨出33亿美元用于建造公路、联邦大楼和军事基地等公共项目。 尽管该计划在国会各选区项目拨款问题上存在政治争论，而且公共住房项目资金严重不足，但它最终提供了NIRA的一些最持久的好处。 内政部长哈罗德·艾克斯负责该计划，该项目完成了超过三万四千个项目，包括旧金山的金门大桥和纽约的皇后区-中城隧道。 1933 年至 1939 年间，PWA 建成了该国所有新医院的三分之一以上，占所有新公立学校的 70%。
NRA面临的另一个挑战是，在其他人看来，赋予工人组织权的条款似乎是这样做的授权。 在以前没有组织的行业，如石油和天然气、橡胶和服务行业，工人们现在在寻找能够帮助他们组织起来的团体，他们现在感受到了政府的鼓励。 共产党借此机会提供协助，希望发动针对美国产业结构的广泛抗议活动。 1932年至1934年间，全国罢工次数翻了一番，仅在1934年，就有超过150万工人罢工，抗议活动最终导致流血。 那年夏天，俄亥俄州托莱多的Auto-Lite工厂发生罢工，导致来自其他工厂的一万名工人同情他们的同事，用石头和砖块攻击潜在的罢工者。 同时，在明尼阿波利斯，一场团队成员罢工导致工人和警察之间频繁发生血腥对抗，导致州长考虑在两家公司同意谈判提高工人的工资和条件之前宣布戒严。 最后，旧金山14,000名码头工人罢工，关闭了该市的滨水区，最终导致了全市超过13万名工人的总罢工，基本上使这座城市陷入瘫痪。 工人、警察和国民警卫队之间的冲突使许多罢工者流血，至少有两人死亡。
尽管罗斯福的救济工作为许多人提供了就业机会，并通过建设几个重要的建筑项目使社区受益，但在有组织劳工与警方和当局支持的工厂之间发生冲突时爆发的暴力事件暴露了总统的根本缺陷方法。 即时救济并不能解决长期存在的固有阶级不平等问题，这种不平等使工人面临恶劣的工作条件、低工资、长时间的工作和几乎没有保护的风险。 对于许多工人来说，工作生活并不比失业的美国人的生活好多少。 就业计划可能使男性重返工作岗位并提供了急需的救济，但该制度中的根本缺陷需要额外关注——罗斯福在新政初期无法支付这种关注。 批评者很多，总统将被迫在未来几年向他们发表讲话。
区域规划
从地区来看，罗斯福的工作最著名的是田纳西河谷管理局（TVA）（图26.2.5），该联邦机构负责通过防洪、重新造林和水力发电来规划和开发该地区。 TVA雇用了数千名美国人参与罗斯福设想作为未来区域重建模板的项目，重振了土地所有者严重过度耕种的河谷，留下了缺乏未来农业必需营养的侵蚀土壤。 在大卫·利林塔尔的指导下，从1933年开始，TVA工作人员修建了一系列水坝，以利用田纳西河建造急需的水力发电。 电气照明和机械的到来缓解了居住在那里的人们的生活，也鼓励了工业增长。 TVA还包括教育部分，向农民传授有关轮作、土壤补充、施肥和重新造林的重要课程。
但是，TVA并非没有批评者，最值得注意的是因大规模建筑项目而流离失所的一万五千个家庭。 尽管该项目最终通过引入新的农业和施肥技术以及电力的额外好处使农民受益，但许多当地居民最初对TVA和联邦政府的议程不信任。 同样，与其他几项新政计划一样，女性并没有直接从这些就业机会中受益，因为她们被明确排除在外，因为大多数美国人仍然认为男性是家庭的主要养家糊口者。 但是，随着电力的到来，出现了新的工业企业，包括河谷上下的几家纺织厂，其中几家为女性提供了就业机会。 在担任总统期间，罗斯福经常指出 TVA 是新政的辉煌成就之一，它有能力将联邦政府的机制与私人利益结合起来，振兴区域经济。 就在1945年去世前几个月，他继续谈论在全国范围内建立其他地区当局的可能性。
评估第一笔新协议
尽管许多人对总统的大胆计划感到满意，但仍有许多批评新政的人，下一节将对此进行讨论。 新政远非完美，但罗斯福迅速实施的政策扭转了经济的长期下滑。 它向陷入困境的银行注入了新资金。 它使房主和农民免于丧失抵押品赎回权，并帮助人们保留房屋。 它为失业的穷人提供了一些直接的救济。 它为农民和工业提供了新的激励，让人们重返工作岗位，努力创造就业机会和增加消费者支出。 1933年至1935年间，在职美国人的总数从2400万增加到2700万，而胡佛执政期间的工人减少了700万。 也许最重要的是，第一次新政改变了自1929年底以来一直困扰着这个国家的普遍悲观情绪。 多年来，人们第一次有了希望。
正是罗斯福顾问们——来自顶尖大学的学者和思想家的 “大脑信托” ——以及国会和美国公众的辛勤工作帮助新政取得成功。 具有讽刺意味的是，罗斯福得以利用的是胡佛高度赞扬的美国人民的志愿者精神。 罗斯福执政的头一百天并不是罗斯福自己梦寐以求并执行的总体规划。 实际上，它根本不是一个总体规划，而是根据不同的假设做出的一系列有时不连贯的努力。 但是在上任并分析了危机之后，罗斯福和他的顾问们确实觉得他们对导致大萧条的原因有了更深入的认识，因此尝试了各种解决方案来解决这个问题。 他们认为，这是由一小部分银行家和商人的侵权行为造成的，共和党的政策是以牺牲许多人的利益为少数人创造财富。 他们认为，答案是通过银行改革根除这些滥用行为，并调整农产品和工业产品的生产和消费。 这种调整将通过提高普通人的购买力以及NRA和AAA等监管政策来实现。 尽管提高农作物价格和设定工业品价格似乎违反直觉，但罗斯福的顾问们试图阻止通货紧缩螺旋式上升和经济不确定性，这些不确定性阻碍了企业投入投资，也阻碍了消费者分钱。
章节摘要
罗斯福就任总统后，毫不犹豫地采取了大胆的措施来对抗困扰该国的贫困和失业。 他立即设立了银行假日，并利用这段时间向国会提交了名为《紧急银行法》的立法，该法案允许联邦机构在所有银行重新开放之前对其进行审查，从而恢复了消费者的信心。 然后，在他历史性的头一百天里，他签署了许多其他重要的立法，这些立法旨在创造就业机会、支撑工业和农业，以及通过再融资选择和直接施舍为个人提供救济。 并非他的所有计划都很有效，许多节目引起了严厉的批评。 但是，总体而言，这些计划帮助稳定了经济，恢复了信心，改变了席卷全国的悲观心态。
查看问题
以下哪一项不是 NIRA 采取的政策？
各行业之间达成定价协议
各行业之间达成协议，将利润再投资于其公司
各行业之间就设定产量水平达成协议
承认工人组建工会的权利
B
CWA 提供了什么类型的帮助？
直接救济
农场再融资
银行改革
就业机会
D
新政以何种方式既提供了直接救济，又创造了新的就业机会？ 哪些计划实现了每个目标？
罗斯福最突出的创造就业机会的计划包括平民保护团和公共工程管理局（后者在《国家工业复苏法》的主持下）。 两者都雇用了数百万美国人参与数千个项目。 尽管诸如田纳西河谷管理局之类的计划并不是仅仅为了创造就业机会而启动的，但它们创造了成千上万的就业机会，以实现更大的目标。 直接救济主要以联邦紧急救济局的形式提供，该局从1933年到1935年向各州提供了超过30亿美元的贷款，用于实施直接救济计划，并开展了多个就业项目。
NRA 是如何设法保护工人的？ 该机构遇到了什么困难？
国家复苏管理局（NRA）为每个行业制定了 “公平行为守则”。 企业主被迫接受规定的最低工资和最高工作时数，并承认工人组织和使用集体谈判的权利。 尽管 NRA 制定了五百多种不同的守则，但事实证明，要成功地调整该计划以适应具有截然不同的特征和做法的不同行业。
词汇表
- 平民保护团
- 这是一项针对来自救济家庭的失业年轻人的公共计划，他们被安排在全国各地从事保护和土地管理项目
- 田纳西河谷管理局
- 一个联邦机构，其任务是通过防洪、重新造林和水力发电项目来规划和开发该地区