11.6: العملية التشريعية
- Page ID
- 198817
في نهاية هذا القسم، ستكون قادرًا على:
- اشرح الخطوات في الرسم التخطيطي الكلاسيكي لمشروع القانون الذي يصبح قانونًا
- وصف العمليات التشريعية الحديثة التي تغير العملية الكلاسيكية بطريقة ما
قد يشير الوصف الجاف لوظيفة قيادة الكونغرس والعديد من اللجان واللجان الفرعية في الكونغرس إلى أن صياغة التشريعات وتعديلها هي عملية مضبوطة بدقة أصبحت أكثر دقة على مدار القرون القليلة الماضية. ولكن في الواقع، من المرجح أن تقوم اللجان بإلغاء التشريعات أكثر من تمريرها. وقد شهدت العقود القليلة الماضية تحولًا جذريًا في طريقة عمل الكونغرس. لقد حولت التفسيرات الإبداعية للقواعد والتماثيل الثغرات الصغيرة إلى البوابات الكبيرة التي يتم من خلالها إنجاز الكثير من أعمال الكونغرس الآن. في هذا القسم، سوف نستكشف كلاً من المسار التشريعي التقليدي الذي يصبح من خلاله مشروع القانون قانونًا والتجسد الحديث للعملية. سوف نتعلم أيضًا كيف ولماذا حدث التحول.
العملية التشريعية الكلاسيكية
تسمى العملية التقليدية التي يصبح من خلالها مشروع القانون قانونًا العملية التشريعية الكلاسيكية. أولاً، يجب صياغة التشريعات. من الناحية النظرية، يمكن لأي شخص القيام بذلك. تمت صياغة الكثير من التشريعات الناجحة في البداية من قبل شخص ليس عضوًا في الكونغرس، مثل مركز أبحاث أو مجموعة مناصرة، أو الرئيس. ومع ذلك، فإن الكونغرس ليس ملزمًا بقراءة أو تقديم هذا التشريع، ويمكن فقط لمشروع قانون قدمه عضو في الكونغرس أن يأمل في أن يصبح قانونًا. حتى الرئيس يجب أن يعتمد على المشرعين لتقديم أجندته التشريعية.
من الناحية الفنية، يجب أن تبدأ الفواتير التي تزيد الإيرادات، مثل فواتير الضرائب، في مجلس النواب. تم ترميز هذا الاستثناء في الدستور في المادة الأولى، القسم 7، الذي ينص على أن «جميع مشاريع القوانين لزيادة الإيرادات يجب أن تنشأ في مجلس النواب؛ ولكن يجوز لمجلس الشيوخ اقتراح التعديلات أو الموافقة عليها كما هو الحال في مشاريع القوانين الأخرى». ومع ذلك، على الرغم من لغة الدستور التي تبدو واضحة، وجد الكونغرس طرقًا للالتفاف على هذه القاعدة.
ولكن بمجرد اقتراح التشريع، تتشاور قيادة الأغلبية مع البرلماني حول اللجنة التي سيتم إرسالها إليها. لكل غرفة برلماني ومستشار، وعادة ما يكون محاميًا مدربًا، درس القواعد الطويلة والمعقدة للغرفة. في حين أن الكونغرس يتبع عادة نصيحة البرلمانيين، إلا أنه غير ملزم بذلك، وليس للبرلماني أي سلطة لفرض تفسيره للقواعد. بمجرد اختيار اللجنة، يتم تفويض رئيس اللجنة لنقل مشروع القانون من خلال عملية اللجنة حسبما يراه مناسبًا. وهذا يعني أحيانًا أن الرئيس سيحيل مشروع القانون إلى إحدى اللجان الفرعية للجنة.
سواء على مستوى اللجنة الكاملة أو في إحدى اللجان الفرعية، فإن الخطوة التالية هي عادة عقد جلسة استماع بشأن مشروع القانون. إذا قرر الرئيس عدم عقد جلسة استماع، فإن هذا يعادل إلغاء مشروع القانون في اللجنة. توفر جلسة الاستماع فرصة للجنة للاستماع إلى آراء الخبراء وتقييمها بشأن مشروع القانون أو جوانب منه. يشمل الخبراء عادةً مسؤولين من الوكالة التي ستكون مسؤولة عن تنفيذ مشروع القانون، ورعاة مشروع القانون من الكونغرس، وجماعات الضغط في الصناعة، ومجموعات المصالح، والخبراء الأكاديميين من مجموعة متنوعة من المجالات ذات الصلة. عادةً ما تقبل اللجنة أيضًا بيانات مكتوبة من الجمهور بشأن مشروع القانون المعني. بالنسبة للعديد من الفواتير، يمكن أن تكون عملية الاستماع روتينية ومباشرة للغاية.
بمجرد الانتهاء من جلسات الاستماع، يدخل مشروع القانون مرحلة الترميز. هذه في الأساس عملية تعديل وتصويت. في النهاية، مع التعديلات أو بدونها، ستصوت اللجنة أو اللجنة الفرعية. إذا قررت اللجنة عدم تقديم مشروع القانون في ذلك الوقت، يتم طرحه. عادةً ما يعني تقديم مشروع قانون أن مشروع القانون قد انتهى، ولكن لا يزال هناك خيار لإعادته للتصويت مرة أخرى. ولكن إذا قررت اللجنة تقديم مشروع القانون، يتم طباعته وإرساله إلى الغرفة، إما مجلس النواب أو مجلس الشيوخ. على سبيل المثال، سنفترض أن مشروع القانون يذهب أولاً إلى مجلس النواب (على الرغم من أن العكس قد يكون صحيحًا، وفي الواقع، يمكن أن تنتقل الفواتير في وقت واحد من خلال كلا المجلسين). قبل أن تصل إلى طابق مجلس النواب، يجب أن تمر أولاً من خلال لجنة القواعد في مجلس النواب. تضع هذه اللجنة قواعد المناقشة، مثل الحدود الزمنية وحدود عدد التعديلات ونوعها. بعد وضع هذه القواعد، ينتقل مشروع القانون إلى القاعة، حيث تتم مناقشته ويمكن إضافة التعديلات. بمجرد الوصول إلى حدود النقاش والتعديلات، يجري مجلس النواب تصويتًا. إذا صوتت أغلبية بسيطة، 50 في المائة زائد 1، لدفع مشروع القانون، فإنه ينتقل من مجلس النواب إلى مجلس الشيوخ.
بمجرد دخول مجلس الشيوخ، يتم وضع مشروع القانون في التقويم حتى يمكن مناقشته. أو، بشكل أكثر شيوعًا، سينظر مجلس الشيوخ أيضًا في مشروع القانون (أو نسخة مصاحبة) في لجانه الخاصة. نظرًا لأن مجلس الشيوخ أصغر بكثير من مجلس النواب، فإنه يستطيع أن يكون أكثر مرونة في قواعده للمناقشة. عادةً ما يسمح أعضاء مجلس الشيوخ لبعضهم البعض بالتحدث والمناقشة طالما أراد المتحدث، على الرغم من أنه يمكنهم الاتفاق كهيئة على وضع حدود زمنية. ولكن بدون هذه القيود، يستمر النقاش حتى يتم تقديم اقتراح للتصويت عليه.
أدت هذه المرونة في التحدث في مجلس الشيوخ إلى ظهور تكتيك فريد من نوعه، وهو التلاعب. تأتي كلمة «filibuster» من الكلمة الهولندية vrijbuiter، والتي تعني القراصنة. والاسم مناسب، حيث كان من المعتاد تاريخيًا أن يقوم عضو مجلس الشيوخ الذي يطلق العنان للتخريب باختطاف أرضية الغرفة فعليًا من خلال التحدث لفترات طويلة من الوقت، وبالتالي منع مجلس الشيوخ من إغلاق النقاش والعمل على مشروع قانون. تم إتقان التكتيك في خمسينيات القرن التاسع عشر عندما كان الكونغرس يتصارع مع قضية العبودية المعقدة. بعد الحرب الأهلية، أصبح استخدام المخلفات أكثر شيوعًا. في نهاية المطاف، في عام 1917، أقر مجلس الشيوخ القاعدة 22، التي سمحت للغرفة بإجراء تصويت على الملابس لإنهاء النقاش. لاستدعاء القرنفل، كان على مجلس الشيوخ الحصول على أغلبية الثلثين. كان من الصعب القيام بذلك، لكنه منع عمومًا أي شخص من اختطاف قاعة مجلس الشيوخ، مع الاستثناء البارز المتمثل في مخالفة السناتور ستروم ثورموند القياسية لمدة أربع وعشرين ساعة لقانون الحقوق المدنية. لا يزال النهج الكلاسيكي يحدث أحيانًا، كما هو الحال عندما قام السناتور تيد كروز (R-TX) بتنفيذ مخالفة في عام 2013 بشأن التشريعات المتعلقة بقانون الرعاية بأسعار معقولة، والتي تضمنت قراءة كتاب الدكتور سوس الكلاسيكي للأطفال، Green Eggs and Ham. 37 ومع ذلك، في الغالبية العظمى من الوقت، لا تكون هناك حاجة إلى إجراء التعطيل الفعلي لأن قادة الطوابق نادرًا ما يجلبون الفواتير التي لا تفي بعتبة الثياب.
في عام 1975، بعد التحزبية المتزايدة في عصر الحقوق المدنية، زاد مجلس الشيوخ من إضعاف المماطلة من خلال تقليل العدد المطلوب للجليد من الثلثين إلى ثلاثة أخماس، أو ستين صوتًا، حيث لا يزال حتى اليوم (باستثناء الترشيحات القضائية) التي لا يلزم سوى واحد وخمسين صوتًا لاستدعائها. الملابس). علاوة على ذلك، لا يُسمح بالمخالفات بموجب قانون تسوية الميزانية السنوية. بهذه الطريقة، كان قانون المصالحة لعام 2010 هو كيفية تمرير التشريع التنفيذي لـ Obamacare. تم استخدام عملية تسوية الميزانية أيضًا من قبل الجمهوريين لتمرير قانون التخفيضات الضريبية والوظائف لعام 2017 ومن قبل الديمقراطيين لتمرير قانون خطة الإنقاذ الأمريكية لعام 2021، والذي احتوى على حزمة إغاثة ضخمة من فيروس كورونا.
التاريخ النبيل للفيلبوستر؟
عندما يفكر معظم الناس في فشل مجلس الشيوخ، فمن المحتمل أنهم يصورون الممثل جيمي ستيوارت وهو يقف غاضبًا على المنصة ويطالب مجلس الشيوخ بالعودة إلى رشده والقيام بالشيء الصحيح. حتى بالنسبة لأولئك الذين ليسوا على دراية بفيلم فرانك كابرا الكلاسيكي Mr. Smith Goes to Washington، فإن صورة عضو مجلس الشيوخ البطولي الوحيد الذي يقف أمام قوة الغرفة بأكملها وهو مسلح فقط بمهارة خطابية تميل بشكل طبيعي إلى الإلهام. لسوء الحظ، فإن تاريخ المخرب أقل إثارة للحزن.
هذا لا يعني أن القضايا النبيلة لم يتم الدفاع عنها من قبل أعضاء مجلس الشيوخ المخالفين؛ بل فعلوا ذلك بالتأكيد. لكنها طغت عليها إلى حد كبير أعمال التخريب السخيفة والعنصرية في بعض الأحيان في القرن العشرين. في الفئة الأولى، يبرز سباق الماراثون الذي استمر 15 ساعة للسيناتور هيوي لونج من لويزيانا: أملاً في الحفاظ على الحاجة إلى تأكيد مجلس الشيوخ لبعض الوظائف التي أراد الاحتفاظ بها من أعدائه السياسيين، أمضى لونغ الكثير من مهامه في تحليل الدستور والتحدث عن وصفاته المفضلة، ويروي قصصًا مسلية، كما كانت عادته.
في لحظة حاسمة بالنسبة للمهاجم، تحدث السناتور ستروم ثورموند من ولاية كارولينا الجنوبية لمدة أربع وعشرين ساعة وثمانية عشر دقيقة ضد مشروع قانون الحقوق المدنية الضعيف في عام 1957. لم يخف ثورموند، الذي كان مؤيدًا قويًا للفصل العنصري وتفوق البيض، آراءه وترشح في وقت سابق للرئاسة على أساس برنامج تمييزي. كما لم يكن ثورموند أول من استخدم المماطلة للحفاظ على الفصل العنصري ومنع توسيع الحقوق المدنية للأمريكيين الأفارقة. استخدمت مجموعات من أعضاء مجلس الشيوخ الجنوبيين المتفانين سياسة التخريب لمنع تمرير تشريعات مكافحة الإعدام خارج نطاق القانون في مناسبات متعددة خلال النصف الأول من القرن العشرين. في وقت لاحق، عندما واجهوا قانون الحقوق المدنية لعام 1964، قام أعضاء مجلس الشيوخ الجنوبيون بمخالفة لمدة سبعة وخمسين يومًا لمحاولة قتله. لكن زخم الأمة كان ضدهم. تجاوز مشروع القانون العوائق وساعد في الحد من الفصل العنصري.
هل المخرب هو أداة الأقلية النبيلة التي تحاول كبح تيار الأقلية القوية؟ أم أن تاريخها كسلاح يدعم الفصل يعرضها على أنها مجرد تكتيك للعرقلة؟
نظرًا لأن كلاً من مجلس النواب ومجلس الشيوخ يمكنهما تعديل مشاريع القوانين وغالبًا ما يقومان بذلك، فإن مشاريع القوانين التي يتم تمريرها من كل غرفة تبدو مختلفة في كثير من الأحيان. وهذا يمثل مشكلة، لأن الدستور يتطلب من المجلسين تمرير مشاريع قوانين متطابقة. أحد الحلول البسيطة هو أن تقبل الغرفة الأولى ببساطة مشروع القانون الذي يخرج في النهاية من الغرفة الثانية. الحل الآخر هو أن تقوم الغرفة الأولى بتعديل مشروع قانون الغرفة الثانية وإعادته إلى الغرفة الثانية. عادة ما يتخذ الكونغرس أحد هذين الخيارين، ولكن لا يمكن حل واحد من كل ثمانية مشاريع قوانين بهذه الطريقة. يجب إرسال مشاريع القوانين هذه إلى لجنة المؤتمر التي تتفاوض على تسوية يمكن للمجلسين قبولها دون تعديل. عندها فقط يمكن تقديم مشروع القانون إلى مكتب الرئيس للتوقيع أو الفيتو. إذا اعترض الرئيس على مشروع القانون، يجب على المجلسين حشد ثلثي الأصوات للتغلب على حق النقض وإصدار مشروع القانون دون موافقة الرئيس (الشكل 11.20).
لإلقاء نظرة واحدة على العملية التشريعية الكلاسيكية، تفضل بزيارة YouTube لمشاهدة «أنا مجرد مشروع قانون» من ABC Schoolhouse Rock! سلسلة.
التشريع الحديث مختلف
بالنسبة للجزء الأكبر من تاريخ الأمة، كانت العملية الموصوفة أعلاه هي الطريقة القياسية التي أصبح بها مشروع القانون قانونًا. ومع ذلك، على مدى العقود الثلاثة والنصف الماضية، أدت التغييرات في القواعد والإجراءات إلى إنشاء عدد من المسارات البديلة. بشكل جماعي، تشكل هذه الطرق المختلفة ما وصفه بعض علماء السياسة بأنه عملية تشريعية جديدة ولكنها غير تقليدية. وفقًا لعالمة السياسة باربرا سينكلير، كان الدافع الأساسي للتحول عن المسار التشريعي الكلاسيكي هو إصلاحات الميزانية في السبعينيات. أعطى قانون مراقبة الميزانية والمصادرة لعام 1974 الكونغرس آلية لاتخاذ قرارات كبيرة وشاملة بشأن الميزانية. في السنوات التي تلت ذلك، أصبحت عملية الميزانية تدريجياً وسيلة لإحداث تغييرات شاملة في السياسة. حدثت خطوة كبيرة في هذا التحول في عام 1981 عندما اقترحت إدارة الرئيس رونالد ريغان استخدام الميزانية لدفع إصلاحاته الاقتصادية.
كانت الفائدة من ربط الإصلاحات بقرار الميزانية هي أن الكونغرس يمكن أن يفرض تصويتًا صعوديًا أو هبوطيًا (بنعم أو لا) على الحزمة بأكملها. تسمى هذه الفاتورة المعبأة فاتورة شاملة. 38 يسمح إنشاء مشروع قانون شامل والتصويت عليه للكونغرس بإنجاز تغييرات سياسية بسرعة كان من شأنها أن تتطلب العديد من الأصوات وإنفاق رأس مال سياسي كبير على مدى فترة طويلة من الزمن. أقنع هذا والاستخدامات المماثلة المتتالية لعملية الميزانية الكثيرين في الكونجرس بفائدة هذه الاستراتيجية. خلال التسعينيات المثيرة للجدل والانقسام الأيديولوجي، أصبحت عملية الميزانية الآلية الشائعة لحل المشكلات في الهيئة التشريعية، وبالتالي وضعت الأساس للطريقة التي يعمل بها التشريع اليوم.
ومن السمات المميزة الهامة للتشريعات الحديثة التوسع الكبير في قوة وتأثير قيادة الحزب على السيطرة على مشاريع القوانين. كان أحد أسباب هذا التغيير هو التحزبية المتزايدة التي تعود إلى الثمانينيات ولا تزال معنا حتى اليوم. وفي ظل هذه المخاطر السياسية العالية، تحجم قيادة الحزب ببساطة عن السماح للجان بحل الأمور بنفسها. في مجلس النواب، تستخدم القيادة قواعد خاصة لتوجيه مشاريع القوانين خلال العملية التشريعية ونحو نتيجة معينة. منذ بضعة عقود فقط، تقيد هذه القواعد المستخدمة الآن على نطاق واسع النقاش والخيارات، وهي مصممة لتركيز انتباه الأعضاء.
وأدت ممارسة الإحالات المتعددة، التي تحال بموجبها مشاريع القوانين بأكملها أو أجزاء منها إلى أكثر من لجنة واحدة، إلى إضعاف لجان الاحتكارات المتخصصة المختلفة التي عقدت في المقام الأول في مجلس النواب ولكن أيضا إلى حد ما في مجلس الشيوخ. ومع ضعف السيطرة على مشاريع القوانين، تواصلت اللجان بطبيعة الحال مع القيادة للحصول على المساعدة. في الواقع، كدليل على سيطرتها المتزايدة، قد تتجنب القيادة أحيانًا اللجان تمامًا، مفضلة حل الأمور على الأرض. وحتى عندما تنتقل مشاريع القوانين من خلال اللجان، تسعى القيادة في كثير من الأحيان إلى تعديل التشريعات قبل أن تصل إلى الحد الأدنى.
ميزة أخرى للعملية التشريعية الحديثة، حصريًا في مجلس الشيوخ، هي تطبيق نظام التصفية الحديث. على عكس لعبة التخريب التقليدية، التي أخذ فيها عضو مجلس الشيوخ الكلمة وأمسكها لأطول فترة ممكنة، فإن لعبة التخريب الحديثة هي في الواقع تحريف لقواعد الملابس المعتمدة للسيطرة على المخرب. عندما تكون التحزبية عالية، كما هو الحال في كثير من الأحيان، يمكن لأعضاء مجلس الشيوخ طلب الملابس قبل أن يتم التصويت على أي مشروع قانون. وهذا يؤدي إلى زيادة عدد الأصوات اللازمة لمشروع القانون للتقدم من أغلبية بسيطة من واحد وخمسين إلى أغلبية ساحقة من ستين. التأثير هو إعطاء الأقلية في مجلس الشيوخ سلطة كبيرة للعرقلة إذا كانت تميل إلى القيام بذلك.
قدم موقع Congress.gov التابع لمكتبة الكونغرس للعلماء والمواطنين ووسائل الإعلام مجموعة من البيانات المتاحة بسهولة عن الأعضاء ومشاريع القوانين لأكثر من عقدين.