15.4: Compreendendo as burocracias e seus tipos

Objetivos de

Ao final desta seção, você poderá:

• Explique os três modelos diferentes que sociólogos e outros usam para entender as burocracias
• Identifique os diferentes tipos de burocracias federais e suas diferenças funcionais

Transformar a burocracia do sistema de despojos em um serviço público baseado no mérito, embora desejável, traz várias consequências diferentes. O sistema de patrocínio vinculou os meios de subsistência dos funcionários públicos à lealdade e disciplina partidárias. O rompimento desses laços, como ocorreu nos Estados Unidos ao longo do último século e meio, transformou a forma como as burocracias operam. Sem a rede de patrocínio, as burocracias formam suas próprias motivações. Essas motivações, descobriram os sociólogos, são projetadas para beneficiar e perpetuar as próprias burocracias.

Modelos de burocracia

As burocracias são instituições complexas projetadas para realizar tarefas específicas. Essa complexidade e o fato de serem organizações compostas por seres humanos podem dificultar a compreensão de como as burocracias funcionam. Os sociólogos, no entanto, desenvolveram vários modelos para entender o processo. Cada modelo destaca características específicas que ajudam a explicar o comportamento organizacional dos órgãos de governo e funções associadas.

O modelo weberiano

O modelo aquisitivo

Para Weber, como sugere seu tipo ideal, a burocracia não era apenas necessária, mas também um desenvolvimento humano positivo. Sociólogos posteriores nem sempre olharam tão favoravelmente para as burocracias e desenvolveram modelos alternativos para explicar como e por que as burocracias funcionam. Um desses modelos é chamado de modelo aquisitivo da burocracia. O modelo aquisitivo propõe que as burocracias são naturalmente competitivas e sedentas de poder. Isso significa que os burocratas, especialmente nos níveis mais altos, reconhecem que recursos limitados estão disponíveis para alimentar as burocracias, então eles trabalharão para melhorar o status de sua própria burocracia em detrimento de outras.

Esse esforço às vezes pode assumir a forma de simplesmente enfatizar ao Congresso o valor de sua tarefa burocrática, mas também significa que a burocracia tentará maximizar seu orçamento esgotando todos os recursos alocados a cada ano. Essa manobra torna mais difícil para os legisladores cortar o orçamento futuro da burocracia, uma estratégia que é bem-sucedida às custas da economia. Dessa forma, a burocracia acabará por crescer muito além do necessário e criará resíduos burocráticos que, de outra forma, seriam gastos com mais eficiência entre as outras burocracias.

O modelo monopolístico

Outros teóricos chegaram à conclusão de que até que ponto as burocracias competem por recursos escassos não é o que fornece a melhor visão de como uma burocracia funciona. Pelo contrário, é a ausência de concorrência. O modelo que surgiu dessa observação é o modelo monopolístico.

Os defensores do modelo monopolista reconhecem as semelhanças entre uma burocracia como a Receita Federal (IRS) e um monopólio privado, como uma empresa regional de energia ou provedor de serviços de internet que não tem concorrentes. Essas organizações são frequentemente criticadas pelo desperdício, pelo mau atendimento e pelo baixo nível de capacidade de resposta do cliente. Considere, por exemplo, o Bureau of Consular Affairs (BCA), a burocracia federal encarregada de emitir passaportes para cidadãos. Não há outra organização da qual um cidadão americano possa legitimamente solicitar e receber um passaporte, um processo que normalmente leva de dez a doze semanas, a menos que se pague a maior taxa acelerada, o que resultará em quatro a seis semanas. ²³ Portanto, não há razão para que o BCA se torne mais eficiente ou mais ágil ou para emitir passaportes mais rapidamente.

Existem raras exceções burocráticas que normalmente competem pelo favor presidencial, principalmente organizações como a Agência Central de Inteligência, a Agência de Segurança Nacional e as agências de inteligência do Departamento de Defesa. Além disso, as burocracias têm poucos motivos para se tornarem mais eficientes ou responsivas, nem são frequentemente penalizadas por ineficiência crônica ou ineficácia. Portanto, há poucos motivos para que eles adotem sistemas de redução de custos ou de medição de desempenho. Enquanto alguns economistas argumentam que os problemas do governo poderiam ser facilmente resolvidos se certas funções fossem privatizadas para reduzir essa incompetência predominante, os burocratas não são tão facilmente influenciados.

Tipos de organizações burocráticas

Uma burocracia é uma unidade governamental específica estabelecida para atingir um conjunto específico de metas e objetivos, conforme autorizado por um órgão legislativo. Nos Estados Unidos, a burocracia federal goza de um alto grau de autonomia em comparação com a de outros países. Isso se deve em parte ao tamanho do orçamento federal, aproximadamente $4,48 trilhões em 2019. ²⁴ E como muitas de suas agências não têm linhas de autoridade claramente definidas — funções e responsabilidades estabelecidas por meio de uma cadeia de comando — elas também são capazes de operar com um alto grau de autonomia. No entanto, muitas ações da agência estão sujeitas a revisão judicial. Em Schechter Poultry Corp. v. Estados Unidos (1935), a Suprema Corte concluiu que a autoridade da agência parecia ilimitada. ²⁵ No entanto, nem todas as burocracias são iguais. No governo dos EUA, existem quatro tipos gerais: departamentos de gabinete, agências executivas independentes, agências reguladoras e corporações governamentais.

Departamento de Gabinete

Atualmente, existem quinze departamentos de gabinete no governo federal. Os departamentos do gabinete são os principais escritórios executivos que são diretamente responsáveis perante o presidente. Eles incluem os Departamentos de Estado, Defesa, Educação, Tesouro e vários outros. Ocasionalmente, um departamento será eliminado quando funcionários do governo decidirem que suas tarefas não precisam mais da supervisão direta da presidência e do Congresso, como aconteceu com o Departamento dos Correios em 1970.

Cada departamento de gabinete tem um chefe chamado secretário, nomeado pelo presidente e confirmado pelo Senado. Esses secretários se reportam diretamente ao presidente e supervisionam uma enorme rede de escritórios e agências que compõem o departamento. Eles também trabalham em diferentes capacidades para realizar as funções orientadas à missão de cada departamento. Dentro dessas grandes redes burocráticas estão vários subsecretários, secretários adjuntos, vice-secretários e muitos outros. O Departamento de Justiça é o único departamento que está estruturado de forma um pouco diferente. Em vez de um secretário e subsecretários, tem um procurador-geral, um procurador-geral associado e uma série de diferentes chefes de gabinete e divisão (Tabela 15.1).

Tabela 15.1 Esta tabela descreve todos os departamentos atuais do gabinete, juntamente com o ano em que foram criados, seu administrador principal atual e outros detalhes especiais relacionados a seus propósitos e funções.

Membros do Gabinete
Departamento	Ano de criação	Secretário em junho de 2021	Propósito
Estado	1789	Antony Blinken	Supervisiona assuntos relacionados à política externa e questões internacionais relevantes para o país
Tesouraria	1789	Janet Yellen	Supervisiona a impressão da moeda americana, cobra impostos e gerencia a dívida do governo
Justiça	1870	Merrick Garland (procurador-geral)	Supervisiona a aplicação das leis dos EUA, questões relacionadas à segurança pública e prevenção de crimes
Interior	1849	Deb Haaland	Supervisiona a conservação e gestão de terras, água, vida selvagem e recursos energéticos dos EUA
Agricultura	1862	Tom Vilsack	Supervisiona a indústria agrícola dos EUA, fornece subsídios agrícolas e realiza inspeções de alimentos
Comércio	1903	Gina Raimondo	Supervisiona a promoção do crescimento econômico, a criação de empregos e a emissão de patentes
Trabalho	1913	Marty Walsh	Supervisiona questões relacionadas a salários, seguro-desemprego e segurança ocupacional
Defesa	1947	Lloyd Austin	Supervisiona os muitos elementos das forças armadas dos EUA, incluindo o Exército, a Marinha, o Corpo de Fuzileiros Navais e a Força Aérea
Saúde e serviços humanos	1953	Xavier Becerra	Supervisiona a promoção da saúde pública fornecendo serviços humanos essenciais e aplicando as leis de alimentos e drogas
Habitação e Desenvolvimento Urbano	1965	Márcia Fudge	Supervisiona questões relacionadas às necessidades habitacionais dos EUA, trabalha para aumentar a propriedade e aumenta o acesso a moradias populares
Transporte	1966	Peter Buttigieg	Supervisiona as diversas redes de transporte nacional do país
Energia	1977	Jennifer Granholm	Supervisiona assuntos relacionados às necessidades energéticas do país, incluindo segurança energética e inovação tecnológica
Educação	1980	Miguel Cardona	Supervisiona a educação pública, a política educacional e a pesquisa educacional relevante
Assuntos de veteranos	1989	Denis McDonough	Supervisiona os serviços prestados aos veteranos dos EUA, incluindo serviços de saúde e programas de benefícios
Segurança Nacional	2002	Alejandro Mayorkas	Supervisiona agências encarregadas de proteger o território dos Estados Unidos contra ameaças naturais e humanas

Os departamentos individuais do gabinete são compostos por vários níveis de burocracia. Esses níveis descendem do chefe do departamento em um padrão predominantemente hierárquico e consistem em funcionários essenciais, escritórios menores e agências. Sua estrutura hierárquica hierárquica em camadas permite que grandes burocracias resolvam muitos problemas diferentes, destacando oficiais dedicados e especializados. Por exemplo, abaixo do secretário de estado estão vários subsecretários. Isso inclui subsecretários para assuntos políticos, para gestão, para crescimento econômico, energia e meio ambiente, e muitos outros. Cada um controla várias agências e escritórios. Cada escritório e escritório, por sua vez, supervisiona um aspecto mais focado do campo de especialização do subsecretário (Figura 15.9). Por exemplo, abaixo do subsecretário de diplomacia pública e assuntos públicos estão três agências: assuntos educacionais e culturais, assuntos públicos e programas internacionais de informação. Freqüentemente, essas agências têm departamentos ainda mais especializados. Sob o departamento de assuntos educacionais e culturais estão o porta-voz do Departamento de Estado e a equipe desse porta-voz, o Escritório do Historiador e o Centro de Diplomacia dos Estados Unidos. ²⁶

Figura 15.9 Cada um dos vários níveis do Departamento de Estado trabalha em uma capacidade focada para ajudar todo o departamento a cumprir suas metas maiores. (crédito: modificação do trabalho pelo Departamento de Estado dos EUA)

Link para o aprendizado

Criado em 1939 pelo presidente Franklin D. Roosevelt para ajudar a gerenciar as crescentes responsabilidades da Casa Branca, o Gabinete Executivo do Presidente ainda trabalha hoje para “fornecer ao Presidente o apoio de que ele ou ela precisa para governar de forma eficaz”.

Agências executivas independentes e agências reguladoras

Assim como os departamentos de gabinete, as agências executivas independentes se reportam diretamente ao presidente, com chefes indicados pelo presidente. Ao contrário dos departamentos de gabinete maiores, no entanto, as agências independentes recebem tarefas muito mais focadas. Essas agências são consideradas independentes porque não estão sujeitas à autoridade reguladora de nenhum departamento específico. Eles desempenham funções vitais e são uma parte importante do cenário burocrático dos Estados Unidos. Algumas agências independentes proeminentes são a Agência Central de Inteligência (CIA), que coleta e gerencia inteligência vital para os interesses nacionais, a Administração Nacional de Aeronáutica e Espaço (NASA), encarregada de desenvolver inovação tecnológica para fins de exploração espacial (Figura 15.10) e a Agência de Proteção Ambiental (EPA), que aplica leis que visam proteger a sustentabilidade ambiental.

Figura 15.10 Embora a categoria “agência executiva independente” possa parecer muito comum, as ações de algumas dessas agências, como a NASA, são tudo menos. (crédito: NASA)

Um subconjunto importante da categoria de agência independente é a agência reguladora. As agências reguladoras surgiram no final do século XIX como um produto do esforço progressivo para controlar os benefícios e custos da industrialização. A primeira agência reguladora foi a Comissão de Comércio Interestadual (ICC), encarregada de regular o símbolo mais identificável e proeminente do industrialismo do século XIX, a ferrovia. Outras agências reguladoras, como a Commodity Futures Trading Commission, que regula os mercados financeiros dos EUA e a Federal Communications Commission, que regula o rádio e a televisão, foram criadas em grande parte à imagem da ICC. Essas agências reguladoras independentes não podem ser influenciadas tão facilmente pela política partidária quanto as agências típicas e, portanto, podem desenvolver uma boa dose de poder e autoridade. A Securities and Exchange Commission (SEC) ilustra bem o poder potencial dessas agências. A missão da SEC se expandiu significativamente na era digital, além da mera regulamentação da negociação do pregão de ações.

Corporações governamentais

As agências formadas pelo governo federal para administrar uma empresa quase comercial são chamadas de corporações governamentais. Eles existem porque os serviços que prestam estão parcialmente sujeitos às forças do mercado e tendem a gerar lucro suficiente para serem autossustentáveis, mas também prestam um serviço vital que o governo tem interesse em manter. Ao contrário de uma empresa privada, uma corporação governamental não tem acionistas. Em vez disso, tem um conselho de diretores e gerentes. Essa distinção é importante porque, enquanto os lucros de uma empresa privada são distribuídos como dividendos, os lucros de uma corporação governamental são dedicados a perpetuar a empresa. Ao contrário das empresas privadas, que pagam impostos ao governo federal sobre seus lucros, as empresas governamentais estão isentas de impostos.

A corporação governamental mais usada é o Serviço Postal dos EUA. Outrora um departamento de gabinete, foi transformado em uma corporação governamental no início dos anos 1970. Embora as corporações governamentais devam operar de forma mais independente da política e mais como um negócio, o USPS recentemente se viu no meio de uma tempestade política. No centro estava o chefe geral dos correios do presidente Trump, Louis DeJoy, que se tornou um pára-raios durante a eleição. Dependendo de com quem você conversou, DeJoy era um executivo corporativo bem qualificado do setor de logística ou um agente republicano com o objetivo de desacelerar o serviço de correio. ²⁷ A DeJoy reduziu as cargas de trabalho, em particular horas extras, removeu máquinas de triagem e removeu membros da liderança postal, levando a uma desaceleração do serviço de correio. DeJoy insiste que as mudanças ajudarão o USPS a longo prazo. ²⁸

Outra corporação governamental amplamente usada é a National Railroad Passenger Corporation, que usa o nome comercial Amtrak (Figura 15.11). A Amtrak foi a resposta do governo ao declínio das viagens ferroviárias de passageiros nas décadas de 1950 e 1960, quando o automóvel passou a dominar. Reconhecendo a necessidade de manter um serviço ferroviário de passageiros, apesar da diminuição dos lucros, o governo consolidou as linhas restantes e criou a Amtrak. ²⁹

Figura 15.11 Se o governo dos EUA não tivesse criado a Amtrak na década de 1970, o serviço ferroviário de passageiros poderia ter deixado de existir nos Estados Unidos. (crédito: a Biblioteca do Congresso)

A face da democracia

Aqueles que trabalham para a burocracia pública são quase sempre cidadãos, muito parecidos com aqueles a quem servem. Como tal, eles normalmente buscam metas semelhantes de longo prazo em seu emprego, ou seja, poder pagar suas contas e economizar para a aposentadoria. No entanto, diferentemente daqueles que buscam emprego no setor privado, os burocratas públicos tendem a ter um motivador adicional, o desejo de realizar algo que valha a pena em nome de seu país. Em geral, indivíduos atraídos pelo serviço público apresentam níveis mais altos de motivação do serviço público (PSM). Esse é um desejo que a maioria das pessoas possui em vários graus que nos leva a buscar satisfação fazendo o bem e contribuindo de maneira altruísta. ³⁰

Perspectiva interna

Cães e tampões de fogo

Em Caught between the Dog and the Fireplug, ou How to Survive Public Service (2001), o autor Kenneth Ashworth fornece conselhos práticos para pessoas que buscam uma carreira no serviço público. ³¹ Por meio de uma série de cartas, Ashworth compartilha sua experiência pessoal e profissional em uma variedade de questões com um parente chamado Kim, que está prestes a iniciar uma ocupação no setor público. Ao discutir como é a vida no serviço público, Ashworth oferece um ponto de vista “nas trincheiras” sobre assuntos públicos. Ele continua discutindo tópicos importantes centrados em comportamentos burocráticos, como (1) ter boa etiqueta, ética e aversão ao risco ao trabalhar com imprensa, políticos e pessoas desagradáveis; (2) ser subordinado e delegar; (3) gerenciar relacionamentos, pressões e influência; (4) tornar-se um líder funcional; e (5) adotando uma abordagem multidimensional para abordar ou resolver problemas complexos.

Ashworth diz que políticos e funcionários públicos diferem em suas missões, necessidades e motivações, o que acabará por revelar diferenças em seus respectivos personagens e, consequentemente, apresentar uma variedade de desafios. Ele afirma que bons funcionários públicos devem perceber que precisarão estar no meio das coisas para prestar um serviço preeminente sem realmente serem vistos apenas como um burocrata. Dito de outra forma, um burocrata segue uma linha tênue entre defender funcionários eleitos e suas respectivas políticas - o cão - e, ao mesmo tempo, agir no melhor interesse do público - a tomada de fogo.

De que forma o problema identificado pelo autor Kenneth Ashworth é uma consequência do serviço público baseado no mérito?

Os burocratas devem implementar e administrar uma ampla gama de políticas e programas, conforme estabelecido por atos do Congresso ou ordens presidenciais. Dependendo da missão da agência, as funções e responsabilidades de um burocrata variam muito, desde a regulamentação dos negócios corporativos e a proteção do meio ambiente até a impressão de dinheiro e a compra de material de escritório. Os burocratas são funcionários do governo sujeitos a regulamentos legislativos e diretrizes processuais. Por desempenharem um papel vital na sociedade moderna, ocupam cargos gerenciais e funcionais no governo; eles formam o núcleo da maioria das agências administrativas. Embora muitos dos principais administradores estejam muito distantes das massas, muitos interagem com os cidadãos regularmente.

Dado o poder que os burocratas têm de adotar e fazer cumprir políticas públicas, eles devem seguir vários regulamentos legislativos e diretrizes processuais. Um regulamento é uma regra que permite ao governo restringir ou proibir certos comportamentos entre indivíduos e corporações. A regulamentação burocrática é um processo complexo que será abordado com mais detalhes na seção a seguir, mas o processo de regulamentação normalmente cria diretrizes processuais ou, mais formalmente, procedimentos operacionais padrão. Essas são as regras que os burocratas de nível inferior devem seguir, independentemente das situações que enfrentem.

As autoridades eleitas ficam regularmente frustradas quando os burocratas parecem não seguir o caminho que pretendiam. Como resultado, o processo burocrático fica inundado de burocracia. Esse é o nome dos procedimentos e regras que devem ser seguidos para que algo seja feito. Os cidadãos frequentemente criticam as redes aparentemente intermináveis de burocracia pelas quais devem navegar para utilizar efetivamente os serviços burocráticos, embora esses dispositivos sejam realmente destinados a garantir que as burocracias funcionem conforme o esperado.