3.4 : Relations intergouvernementales

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Objectifs d'apprentissage

À la fin de cette section, vous serez en mesure de :

Expliquer comment les subventions intergouvernementales fédérales ont évolué au fil du temps
Identifier les types de subventions intergouvernementales fédérales
Décrire les caractéristiques des mandats fédéraux non financés

La capacité du gouvernement national à atteindre ses objectifs nécessite souvent la participation des gouvernements des États et des collectivités locales. Les subventions intergouvernementales offrent des incitations financières positives pour inciter les États à travailler à la réalisation d'objectifs nationaux sélectionnés. Une subvention est généralement assimilée à une « carotte » dans la mesure où elle est conçue pour inciter le bénéficiaire à faire quelque chose. D'autre part, les mandats non financés imposent des exigences fédérales aux autorités des États et des collectivités locales. Les mandats sont généralement soutenus par la menace de sanctions en cas de non-respect et ne prévoient que peu ou pas de compensation pour les coûts de mise en œuvre. Ainsi, étant donné sa nature coercitive, un mandat est communément assimilé à un « bâton ».

Subventions

Le gouvernement national a utilisé les subventions pour influencer les actions de l'État dès les articles de la Confédération, lorsqu'il a accordé des terres aux États. Dans la première moitié des années 1800, les concessions de terres étaient le principal moyen par lequel le gouvernement fédéral soutenait les États. Des millions d'acres de terres fédérales ont été donnés pour soutenir des projets de construction de routes, de chemins de fer, de ponts et de canaux, qui ont tous joué un rôle déterminant dans la mise en place d'un système de transport national destiné à faciliter la migration, le commerce interétatique, le service postal et le mouvement des militaires et du matériel. De nombreuses universités et collèges à travers le pays, tels que l'université d'État de l'Oklahoma et l'alma mater du président Biden, l'université du Delaware, sont des institutions de concession de terres parce que leurs campus ont été construits sur des terrains donnés par le gouvernement fédéral ou grâce à un financement garanti par la vente de dons fédéraux. terrain. Dans le sud ségrégué, des universités Black Land Grant ont été créées en 1890, notamment la Florida A&M University et la Prairie View A&M University (Texas). ⁴³ Au tournant du XXe siècle, les subventions en espèces ont remplacé les concessions foncières en tant que principale forme de transferts intergouvernementaux fédéraux et sont devenues un élément central du fédéralisme moderne. ⁴⁴

Lien vers l'apprentissage

Cette vidéo sur la création de l'université de l'État de l'Iowa montre comment les universités concédant des terres ont été développées pour apporter l'enseignement supérieur à la population.

Les subventions fédérales en espèces sont assorties de conditions ; le gouvernement national a intérêt à ce que les fonds publics soient utilisés pour des activités politiques qui contribuent à la réalisation des objectifs nationaux. Les subventions catégorielles sont des transferts fédéraux formulés pour limiter la discrétion des bénéficiaires dans l'utilisation des fonds et les soumettre à des critères administratifs stricts qui guident la sélection des projets, la performance et la surveillance financière, entre autres choses. Ces subventions nécessitent également souvent un engagement de fonds de contrepartie. Medicaid et le programme de bons alimentaires sont des exemples de subventions catégoriques. Les subventions globales sont assorties de conditions administratives fédérales moins strictes et offrent aux bénéficiaires une plus grande flexibilité quant à la manière de dépenser les fonds de subvention. Parmi les exemples de subventions globales, citons le programme Workforce Investment Act, qui fournit des fonds aux agences étatiques et locales pour aider les jeunes et les adultes à acquérir des compétences qui leur permettront d'obtenir des emplois mieux rémunérés, et le programme de transport de surface, qui aide les gouvernements des États et des collectivités locales à entretenir et à améliorer les autoroutes, ponts, tunnels, trottoirs et pistes cyclables. Enfin, les bénéficiaires du partage général des recettes étaient ceux qui étaient les moins soumis à des restrictions quant à l'utilisation des subventions fédérales. De 1972 à 1986, date à laquelle le partage des recettes a été aboli, plus de 85 milliards de dollars d'argent fédéral ont été distribués aux États, aux villes, aux comtés, aux villes et aux villages. ⁴⁵

Au cours des années 1960 et 1970, le financement des subventions fédérales a augmenté de façon significative, comme le montre la courbe de tendance à la Figure 3.13. La croissance a repris dans les années 1990 et 2000. La pente ascendante depuis les années 1990 est principalement due à l'augmentation des subventions fédérales accordées à Medicaid. Les programmes de santé financés par le gouvernement fédéral sont passés de 43,8 milliards de dollars en 1990 à 320 milliards de dollars en 2014. ⁴⁶ Les programmes de subventions liés à la santé tels que Medicaid et le Children's Health Insurance Program (CHIP) représentaient plus de la moitié du total des dépenses fédérales de subventions.

Ces deux graphiques montrent les subventions fédérales accordées à l'État et aux collectivités locales de 1960 à 2014. Le premier graphique en forme de thermomètre montre l'augmentation des subventions fédérales. En 1960, les subventions s'élevaient à environ 7 019 dollars. En 1970, les subventions s'élevaient à environ 24 065 dollars. En 1980, les subventions s'élevaient à environ 91 385 dollars. En 1990, les subventions s'élevaient à environ 135 325. En 2000, les subventions s'élevaient à environ 285 874 dollars. En 2005, les subventions s'élevaient à environ 428 018 dollars. En 2010, les subventions s'élevaient à environ 544 569 dollars. En 2014, les subventions s'élevaient à environ 608 390 dollars. Le diagramme circulaire à côté de ce graphique montre la répartition de la subvention fédérale de 608 390 dollars pour 2014. La santé a reçu 55 %, la sécurité du revenu, 17 %, le transport, 11 %, l'éducation, la formation, l'emploi et les services sociaux, 11 %, et le développement communautaire et régional, 2 %. Les autres départements avaient reçu environ 4 %. Au bas du graphique, une source est citée : « Congressional Research Service. Tableau 2 dans Subventions fédérales aux gouvernements des États et des collectivités locales : une perspective historique sur les questions contemporaines. 5 mars 2015. — Figure **3.13** Comme le montre le thermomètre, les subventions fédérales aux gouvernements des États et des collectivités locales n'ont cessé d'augmenter depuis les années 1960. Le diagramme circulaire montre comment les subventions fédérales sont réparties entre les différentes catégories fonctionnelles aujourd'hui.

Lien vers l'apprentissage

Le gouvernement fédéral a recours à des subventions et à d'autres outils pour réaliser ses priorités politiques nationales. Jetez un coup d'œil au projet des priorités nationales pour en savoir plus.

Le gouvernement national a largement préféré utiliser des subventions catégoriques pour transférer des fonds aux autorités nationales et locales, car ce type de subvention leur donne plus de contrôle et de discrétion sur la manière dont l'argent est dépensé. En 2014, le gouvernement fédéral a distribué 1 099 subventions, dont 1 078 étaient des subventions catégoriques, tandis que 21 seulement étaient des subventions globales. ⁴⁷ En réponse à l'attaque terroriste contre les États-Unis le 11 septembre 2001, plus d'une douzaine de nouveaux programmes fédéraux de subventions liés à la sécurité intérieure ont été créés, mais en 2011, seuls trois étaient des subventions globales.

Il existe plusieurs raisons pour lesquelles les subventions catégoriques sont plus populaires que les subventions globales, malgré les appels à la décentralisation des politiques publiques. L'une des raisons est que les élus qui parrainent ces subventions peuvent s'attribuer le mérite de leurs résultats positifs (par exemple, des rivières propres, des écoles plus performantes, des enfants en meilleure santé, une patrie sûre) puisque ce sont les élus, et non les représentants de l'État, qui formulent les normes administratives qui mènent aux résultats. Une autre raison est que les subventions catégoriques permettent aux fonctionnaires fédéraux de mieux contrôler la performance des programmes de subventions. L'une des critiques fréquemment formulées à l'encontre des subventions globales est qu'elles ne disposent pas de mécanismes permettant de tenir les administrateurs des États et des collectivités locales responsables des résultats, un reproche que l'administration Obama a fait à propos du programme de subventions globales pour les services communautaires. Enfin, une fois que des subventions catégoriques ont été établies, les intérêts particuliers du Congrès et de la bureaucratie fédérale cherchent à les préserver. Les législateurs qui les promulguent et les agences fédérales qui les mettent en œuvre investissent massivement pour les défendre et assurer leur pérennité. ⁴⁸

La « révolution de la décentralisation » de Reagan a contribué à faire passer le nombre de subventions globales de six en 1981 à quatorze en 1989. Les subventions globales sont passées à vingt-quatre en 1999 sous l'administration Clinton et à vingt-six sous la présidence d'Obama, mais en 2014, le total était tombé à 21, soit 10 % du total des dépenses fédérales. ⁴⁹ Le président Trump a proposé d'éliminer quatre subventions globales discrétionnaires dans son budget « maigre », bien que le budget n'ait pas été adopté.

En 1994, le Congrès contrôlé par les républicains a adopté une loi demandant l'octroi de Medicaid en bloc, ce qui aurait plafonné les dépenses fédérales de Medicaid. Le président Clinton a opposé son veto à la législation. Cependant, les efforts du Congrès visant à convertir l'Aide aux familles ayant des enfants à charge (AFDC) en une subvention globale ont été couronnés de succès. La subvention globale d'assistance temporaire aux familles nécessiteuses (TANF) a remplacé l'AFDC en 1996, marquant la première fois que le gouvernement fédéral a transformé un programme d'admissibilité (qui garantit les droits individuels aux prestations) en subvention globale. Dans le cadre de l'AFDC, le gouvernement fédéral avait remboursé aux États une partie des coûts qu'ils avaient supportés pour gérer le programme sans plafonner le montant. En revanche, la subvention globale du TANF plafonne le financement fédéral annuel à 16 489 milliards de dollars et fournit une somme forfaitaire annuelle à chaque État, qu'il peut utiliser pour gérer son propre programme.

Les subventions globales ont été défendues pour leurs effets de réduction des coûts. En éliminant le financement fédéral non plafonné, comme l'illustre la question du TANF, le gouvernement national peut inverser la hausse des coûts des programmes de subventions fédéraux. Ce point n'a pas échappé au président de la Chambre Paul Ryan (R-WI), ancien président de la commission du budget de la Chambre et de la commission des voies et moyens de la Chambre, qui a tenté à plusieurs reprises mais sans succès de convertir Medicaid en subvention globale, une réforme qui, selon lui, pourrait permettre au gouvernement fédéral d'économiser plus de 732 dollars milliards sur dix ans. ⁵⁰

Une autre caractéristique remarquable des subventions globales est que leur flexibilité a été minée au fil du temps en raison de la catégorisation progressive, processus par lequel le gouvernement national impose de nouvelles exigences administratives aux gouvernements des États et des collectivités locales ou remplace les subventions globales par de nouvelles subventions catégorielles. ⁵¹ Parmi les mesures les plus couramment utilisées pour limiter la flexibilité programmatique des subventions globales figurent les réserves (c'est-à-dire exiger qu'une certaine part des subventions soit affectée à une fin spécifique) et les plafonds de coûts (c'est-à-dire le plafonnement du financement d'autres fins).

Mandats non financés

Les mandats non financés sont des lois et réglementations fédérales qui imposent des obligations aux gouvernements des États et des collectivités locales sans les indemniser entièrement pour les coûts administratifs qu'ils encourent. Le gouvernement fédéral utilise de plus en plus de mandats depuis les années 1960 pour promouvoir des objectifs nationaux dans des domaines politiques tels que l'environnement, les droits civils, l'éducation et la sécurité intérieure. Un type de mandat menace des sanctions civiles et pénales pour les autorités des États et des collectivités locales qui ne les respectent pas dans tous les programmes, tandis qu'un autre prévoit la suspension des subventions fédérales si le mandat n'est pas respecté. Ces types de mandats sont communément appelés mandats transversaux. Le non-respect intégral des mandats transversaux peut entraîner des sanctions qui incluent normalement la réduction ou la suspension des subventions fédérales, des poursuites contre des fonctionnaires, des amendes ou une combinaison de ces sanctions. Si une seule exigence n'est pas remplie, les gouvernements des États ou des collectivités locales peuvent ne pas recevoir d'argent du tout.

Par exemple, le titre VI de la loi sur les droits civils de 1964 autorise le gouvernement fédéral à suspendre les subventions fédérales et à intenter des poursuites contre des fonctionnaires des États et des collectivités locales pour pratique de discrimination raciale. Enfin, certains mandats prennent la forme de réglementations de préemption partielle, par lesquelles le gouvernement fédéral fixe les normes réglementaires nationales mais en délègue l'application aux gouvernements des États et des collectivités locales. Par exemple, la Clean Air Act établit des réglementations sur la qualité de l'air mais demande aux États de concevoir des plans de mise en œuvre pour atteindre ces normes (Figure 3.14). ⁵²

Figure 3.14 La Loi sur la qualité de l'air est un exemple de mandat non financé. L'Agence de protection de l'environnement fixe des normes fédérales concernant la qualité de l'air et de l'eau, mais il appartient à chaque État de mettre en œuvre des plans pour atteindre ces normes.

L'utilisation généralisée des mandats fédéraux dans les années 1970 et 1980 a provoqué une réaction négative de la part des autorités des États et des collectivités locales, qui a abouti à la loi de réforme des mandats non financés (UMRA) en 1995. L'objectif principal de l'UMRA a été de limiter l'utilisation des mandats par le gouvernement national en soumettant les règles qui imposent des exigences non financées aux gouvernements des États et des collectivités locales à un examen procédural plus approfondi. Cependant, depuis la mise en œuvre de la loi, les États et les autorités locales ont obtenu un allègement limité. Un nouveau texte législatif vise à approfondir cette approche. La loi de 2015 sur les mandats non financés et la transparence de l'information, HR 50, a été adoptée par la Chambre au début de 2015, où elle a été inscrite au calendrier législatif, mais n'a pas avancé. ⁵³

Le nombre de mandats n'a cessé d'augmenter, et certains se sont révélés particulièrement coûteux pour les États et les autorités locales. Prenons l'exemple de la Real ID Act de 2005, une loi fédérale conçue pour renforcer la sécurité intérieure. La loi exige que les permis de conduire et les cartes d'identité délivrées par l'État (DL/ID) contiennent des dispositifs de sécurité antifraude standardisés, des données spécifiques et une technologie lisible par machine. Elle oblige également les États à vérifier l'identité de toutes les personnes à qui des DL/ID sont réémis. Le ministère de la Sécurité intérieure a annoncé l'application progressive de la loi en 2013, qui oblige les individus à présenter des DL/ID conformes à bord des compagnies aériennes commerciales à compter de 2016. Le coût pour les États de la réémission des DL/ID, de la mise en œuvre de nouvelles procédures de vérification de l'identité et de la refonte des DL/ID est estimé à 11 milliards de dollars, et le gouvernement fédéral ne remboursera qu'une petite fraction. ⁵⁴ Le respect de la loi fédérale a été onéreux pour de nombreux États ; de nombreuses extensions ont été accordées aux États depuis 2016 et seuls trente-huit d'entre eux étaient pleinement conformes à Real ID en décembre 2018. ⁵⁵ En fin de compte, les cinquante États et le District de Columbia ont été certifiés conformes.

L'utilisation continue de mandats non financés contredit clairement l'appel du nouveau fédéralisme à donner aux États et aux gouvernements locaux plus de flexibilité dans la réalisation des objectifs nationaux. Le gouvernement fédéral a toutefois du mal à résister à la tentation de les utiliser, comme le montre le piètre bilan de l'UMRA. En effet, les mandats permettent au gouvernement fédéral de réaliser ses priorités nationales tout en répercutant la majeure partie des coûts sur les États, une stratégie particulièrement intéressante pour les législateurs nationaux qui tentent de réduire les dépenses fédérales. ⁵⁶ Certains éminents spécialistes du fédéralisme ont utilisé le terme fédéralisme coercitif pour saisir cet aspect du fédéralisme américain contemporain. ⁵⁷ En d'autres termes, Washington a eu autant tendance à utiliser le bâton des mandats que la carotte des subventions pour atteindre ses objectifs nationaux. En conséquence, il y a eu davantage de cas d'interactions conflictuelles entre les États et le gouvernement fédéral.

Étape importante

Loi Clery

La Clery Act de 1990, anciennement Jeanne Clery Disclosure of Campus Security Policy and Campus Crime Statistics Act, oblige les collèges et universités publics et privés qui participent à des programmes fédéraux d'aide aux étudiants à divulguer des informations sur la criminalité sur les campus. La loi porte le nom de Jeanne Clery, qui a été violée et assassinée en 1986 par un condisciple dans son dortoir de l'université de Lehigh.

La Division de conformité à la loi Clery du ministère américain de l'Éducation est chargée de faire appliquer la loi de 1990. Plus précisément, pour rester éligibles aux fonds d'aide financière fédéraux et éviter les pénalités, les collèges et universités doivent se conformer aux dispositions suivantes :

Publier un rapport de sécurité annuel et le mettre à la disposition des étudiants et employés actuels et potentiels ;
Tenir un registre public de la criminalité qui documente chaque crime sur le campus et qui est accessible au public ;
Divulguer des informations sur les incidents d'homicide criminel, d'infractions sexuelles, de vol qualifié, de voies de fait graves, de cambriolages, de vols de véhicules à moteur, d'incendies criminels et de crimes haineux survenus sur le campus ou à proximité ;
Émettre des avertissements concernant les crimes liés à la Clery Act qui constituent une menace pour les étudiants et les employés ;
Élaborer une stratégie d'intervention d'urgence et de notification de la communauté universitaire qui est soumise à des tests annuels ;
Recueillir et communiquer des données sur les incendies au gouvernement fédéral et publier un rapport annuel sur la sécurité incendie ;
Concevoir des procédures pour traiter les signalements d'étudiants disparus vivant dans des logements sur le campus.

Pour en savoir plus sur le Clery Act, consultez le Clery Center for Security on Campus, http://clerycenter.org.

Avez-vous pris connaissance du rapport annuel de sécurité de votre campus avant de vous inscrire ? Pensez-vous que les reportages sur la sécurité des campus sont réglementés de manière appropriée au niveau fédéral en vertu de la Clery Act ? Pourquoi ou pourquoi pas ?