Au début des années 1960, de nombreux économistes de premier plan pensaient que le problème du cycle économique et les fluctuations entre le chômage cyclique et l'inflation appartenaient au passé. Sur la couverture de son numéro du 31 décembre 1965, le magazine Time, alors premier magazine d'information des États-Unis, a publié une photo de John Maynard Keynes, et l'article qu'il contient identifie les théories keynésiennes comme « la principale influence sur les économies du monde ». L'article indique que les décideurs politiques ont « utilisé des principes keynésiens non seulement pour éviter les cycles [économiques] violents de l'avant-guerre, mais aussi pour générer une croissance économique phénoménale et atteindre des prix remarquablement stables ».
Cet heureux consensus n'a toutefois pas duré. L'économie américaine a connu une récession de décembre 1969 à novembre 1970, une récession plus profonde de novembre 1973 à mars 1975, puis des récessions à double creux de janvier à juin 1980 et de juillet 1981 à novembre 1982. À différents moments, l'inflation et le chômage ont tous deux grimpé en flèche. De toute évidence, les problèmes de politique macroéconomique n'avaient pas été complètement résolus. Lorsque les économistes ont commencé à réfléchir à ce qui n'allait pas, ils ont identifié un certain nombre de problèmes qui rendaient la politique budgétaire discrétionnaire plus difficile qu'il n'y paraissait dans l'optimisme optimiste du milieu des années 1960.
Politique fiscale et taux d'intérêt
Comme la politique budgétaire influe sur le montant que le gouvernement emprunte sur les marchés financiers, elle affecte non seulement la demande globale, mais aussi les taux d'intérêt. Dans la figure 1, l'équilibre initial (E 0) du marché des capitaux financiers se situe à 800 milliards de dollars et à un taux d'intérêt de 6 %. Cependant, une augmentation des déficits budgétaires publics déplace la demande de capital financier de D 0 à D 1. Le nouvel équilibre (E 1) se produit à une quantité de 900 milliards de dollars et à un taux d'intérêt de 7 %.
Selon une estimation consensuelle basée sur un certain nombre d'études, une augmentation des déficits budgétaires (ou une baisse de l'excédent budgétaire) de 1 % du PIB entraînera une hausse de 0,5 à 1,0 % du taux d'intérêt à long terme.
Politique fiscale et taux d'intérêt
Figure 1 : Lorsqu'un gouvernement emprunte de l'argent sur le marché des capitaux financiers, cela entraîne un déplacement de la demande de capital financier du jour 0 au jour 1. Lorsque l'équilibre passe de E 0 à E 1, le taux d'intérêt d'équilibre passe de 6 % à 7 % dans cet exemple. Ainsi, une politique budgétaire expansionniste visant à déplacer la demande globale vers la droite peut également entraîner une hausse des taux d'intérêt, ce qui a pour effet de déplacer la demande agrégée vers la gauche.
Un problème se pose ici. Une politique budgétaire expansionniste, assortie de réductions d'impôts ou d'augmentations des dépenses, vise à accroître la demande globale. Si une politique budgétaire expansionniste entraîne également une hausse des taux d'intérêt, les entreprises et les ménages sont découragés d'emprunter et de dépenser (comme c'est le cas dans le cas d'une politique monétaire stricte), réduisant ainsi la demande globale. Même si l'effet direct d'une politique budgétaire expansionniste sur l'augmentation de la demande n'est pas totalement compensé par une baisse de la demande globale résultant de la hausse des taux d'intérêt, la politique budgétaire peut finir par être moins puissante que prévu initialement. C'est ce que l'on appelle l'éviction, lorsque les emprunts et les dépenses du gouvernement entraînent une hausse des taux d'intérêt, ce qui réduit les investissements des entreprises et la consommation des ménages.
La principale leçon à tirer est que les politiques fiscales et monétaires doivent être coordonnées. Pour que la politique budgétaire expansionniste fonctionne bien, la banque centrale peut également réduire ou maintenir les taux d'intérêt à court terme à un niveau bas. À l'inverse, la politique monétaire peut également contribuer à garantir que la politique budgétaire de contraction n'entraîne pas de récession.
Délais longs et variables
La politique monétaire peut être modifiée plusieurs fois par an, mais la mise en œuvre de la politique budgétaire est beaucoup plus lente. Imaginez que l'économie commence à ralentir. Il faut souvent quelques mois avant que les statistiques économiques indiquent clairement qu'une récession a commencé, et quelques mois de plus pour confirmer qu'il s'agit bien d'une récession et non d'une simple baisse d'un ou deux mois. Le temps qu'il faut pour déterminer qu'une récession s'est produite est souvent appelé délai de reconnaissance. Après ce décalage, les décideurs prennent conscience du problème et proposent des projets de loi de politique fiscale. Les projets de loi sont soumis à diverses commissions du Congrès pour des auditions, des négociations, des votes, puis, s'ils sont adoptés, finalement pour être signés par le président. De nombreux projets de loi de politique fiscale concernant les dépenses ou les impôts proposent des modifications qui entreraient en vigueur au cours du prochain exercice budgétaire ou seraient mises en œuvre progressivement au fil du temps. Le délai nécessaire à l'adoption d'un projet de loi est souvent qualifié de délai législatif. Enfin, une fois le projet de loi adopté, il faut un certain temps pour que les fonds soient distribués aux organismes appropriés pour mettre en œuvre les programmes. Le délai de démarrage des projets est souvent appelé délai de mise en œuvre.
De plus, le niveau exact de la politique fiscale à mettre en œuvre n'est jamais totalement clair. Faut-il augmenter le déficit budgétaire de 0,5 % du PIB ? De 1 % du PIB ? De 2 % du PIB ? Dans un diagramme AD/AS, il est simple d'esquisser une courbe de demande agrégée se déplaçant vers le niveau de production potentiel du PIB. Dans le monde réel, le niveau réel de la production potentielle n'est connu qu'à peu près, et la manière exacte dont une réduction des dépenses ou une augmentation des impôts affectera la demande globale est toujours quelque peu controversée. L'état de l'économie à tout moment est également inconnu. Au début de l'administration Obama, par exemple, personne ne savait à quel point l'économie était réellement plongée. Lors de la crise financière de 2008-2009, l'effondrement rapide du système bancaire et du secteur automobile a rendu difficile l'évaluation de la rapidité avec laquelle l'économie s'effondrait.
Ainsi, le lancement d'une politique budgétaire expansionniste peut prendre de nombreux mois, voire plus d'un an, après le début d'une récession, et même dans ce cas, l'incertitude persistera quant au montant exact à augmenter ou à réduire les impôts et les dépenses. Lorsque les responsables politiques tentent d'utiliser une politique budgétaire anticyclique pour lutter contre la récession ou l'inflation, ils courent le risque de réagir à la situation macroéconomique d'il y a deux ou trois ans, d'une manière qui n'est peut-être pas exactement la bonne pour l'économie à cette époque. George P. Schultz, professeur d'économie, ancien secrétaire au Trésor et directeur du Bureau de la gestion et du budget, a écrit un jour : « Alors que l'économiste est habitué au concept des retards, le politicien aime les résultats instantanés. La tension vient du fait que, comme je l'ai vu à de nombreuses reprises, le retard de l'économiste est le cauchemar du politicien. »
Politique fiscale temporaire et permanente
Une réduction d'impôts temporaire ou une augmentation des dépenses ne durera explicitement qu'un an ou deux, puis reviendra à son niveau initial. Une baisse d'impôts permanente ou une augmentation des dépenses devrait rester en place dans un avenir prévisible. L'effet des politiques budgétaires temporaires et permanentes sur la demande globale peut être très différent. Réfléchissez à la façon dont vous réagiriez si le gouvernement annonçait une réduction d'impôt qui durerait un an et serait ensuite abrogée, par rapport à la façon dont vous réagiriez si le gouvernement annonçait une réduction d'impôt permanente. La plupart des personnes et des entreprises réagiront plus fortement à un changement de politique permanent qu'à un changement temporaire.
Cela crée une difficulté inévitable pour la politique budgétaire anticyclique. La politique appropriée peut être d'adopter une politique budgétaire expansionniste avec d'importants déficits budgétaires en période de récession, puis une politique budgétaire de contraction avec des excédents budgétaires lorsque l'économie se développe bien. Mais si les deux politiques sont explicitement temporaires, elles auront un effet moins puissant qu'une politique permanente.
Le changement économique structurel prend du temps
Lorsqu'une économie se remet d'une récession, elle ne retrouve généralement pas exactement sa forme initiale. Au contraire, la structure interne de l'économie évolue et change, et ce processus peut prendre du temps. Par exemple, une grande partie de la croissance économique du milieu des années 2000 a été enregistrée dans les secteurs de la construction (en particulier du logement) et de la finance. Cependant, lorsque les prix de l'immobilier ont commencé à baisser en 2007 et que la crise financière qui en a résulté a entraîné une récession (comme indiqué dans Politique monétaire et réglementation bancaire), les deux secteurs se sont contractés. Le secteur manufacturier de l'économie américaine a également perdu des emplois ces dernières années, sous la pression des changements technologiques et de la concurrence étrangère. Bon nombre des personnes licenciées de ces secteurs lors de la Grande Récession de 2008-2009 ne retrouveront jamais le même emploi dans les mêmes secteurs de l'économie ; l'économie devra plutôt croître dans des directions nouvelles et différentes, comme le montre l'article Clear It Up suivant. La politique budgétaire peut accroître la demande globale, mais le processus de changement économique structurel, c'est-à-dire l'expansion d'un nouvel ensemble d'industries et le mouvement des travailleurs vers ces industries, prend inévitablement du temps.
Remarque : Pourquoi les emplois disparaissent-ils ?
Des personnes peuvent perdre leur emploi pour diverses raisons : en raison d'une récession, mais aussi en raison de changements économiques à long terme, tels que les nouvelles technologies. L'amélioration de la productivité dans la fabrication automobile, par exemple, peut réduire le nombre de travailleurs nécessaires et éliminer ces emplois à long terme. Internet a créé des emplois mais a également entraîné la perte d'emplois, qu'il s'agisse d'agents de voyages ou de commis de librairies. Bon nombre de ces emplois ne reviendront peut-être jamais. Une politique budgétaire à court terme visant à réduire le chômage peut créer des emplois, mais elle ne peut pas remplacer des emplois qui ne reviendront jamais.
Les limites de la politique fiscale
La politique budgétaire peut aider une économie dont la production est inférieure à son PIB potentiel à accroître la demande globale afin de se rapprocher du PIB potentiel, réduisant ainsi le chômage. Mais la politique budgétaire ne peut pas aider une économie à produire à un niveau de production supérieur au PIB potentiel sans provoquer d'inflation. À ce stade, le chômage devient si bas que les travailleurs se raréfient et que les salaires augmentent rapidement.
Remarque
Visitez ce site Web pour découvrir comment la reprise est affectée par les politiques budgétaires.
Réalités politiques et politique budgétaire discrétionnaire
Un dernier problème qui se pose en matière de politique budgétaire discrétionnaire tient à la difficulté d'expliquer aux responsables politiques comment devrait fonctionner une politique budgétaire anticyclique qui va à contre-courant du cycle économique. Les politiciens ont souvent l'intime conviction que lorsque l'économie et les recettes fiscales ralentissent, il est temps de se recroqueviller, de réduire les sous et de réduire les dépenses. La politique anticyclique indique toutefois que lorsque l'économie ralentit, il est temps pour le gouvernement de faire une frénésie, d'augmenter les dépenses et de réduire les impôts. Cela compense la baisse de l'économie dans les autres secteurs. À l'inverse, lorsque la conjoncture économique est favorable et que les recettes fiscales s'accumulent, les responsables politiques pensent souvent qu'il est temps de réduire les impôts et de nouvelles dépenses. Mais la politique anticyclique indique que ce boom économique devrait être le moment approprié pour maintenir les impôts à un niveau élevé et limiter les dépenses.
Les politiciens ont tendance à préférer une politique budgétaire expansionniste à une politique de contraction. Les propositions de réductions d'impôts et d'augmentation des dépenses font rarement défaut, en particulier pendant les récessions. Cependant, les responsables politiques sont moins enclins à entendre le message selon lequel, en période de conjoncture économique favorable, ils devraient proposer des augmentations d'impôts et des limites de dépenses. Lors de la reprise économique de la fin des années 1990 et du début des années 2000, par exemple, le PIB américain a augmenté rapidement. Des estimations émanant de prévisionnistes gouvernementaux respectés tels que le Congressional Budget Office et l'Office of Management and Budget, un organisme non partisan, indiquaient que le PIB était supérieur au PIB potentiel et que les taux de chômage étaient trop bas pour être durables. Cependant, aucun politicien dominant n'a pris l'initiative de dire que la période de prospérité économique pourrait être le moment approprié pour réduire les dépenses ou augmenter les impôts.
Politique budgétaire discrétionnaire : résumé
Une politique budgétaire expansionniste peut aider à mettre fin aux récessions et une politique budgétaire de contraction peut aider à réduire l'inflation. Compte tenu des incertitudes liées aux effets des taux d'intérêt, aux délais, aux politiques temporaires et permanentes et aux comportements politiques imprévisibles, de nombreux économistes et décideurs politiques avertis avaient conclu au milieu des années 1990 que la politique budgétaire discrétionnaire était un instrument contondant, plus comme un club que comme un scalpel. Il peut être judicieux de l'utiliser dans des situations économiques extrêmes, comme une récession particulièrement profonde ou longue. Dans des situations moins extrêmes, il était souvent préférable de laisser la politique budgétaire passer par les stabilisateurs automatiques et de se concentrer sur la politique monétaire pour orienter les efforts anticycliques à court terme.
Concepts clés et résumé
Parce que la politique budgétaire influe sur la quantité d'argent que le gouvernement emprunte sur les marchés financiers, elle affecte non seulement la demande globale, mais aussi les taux d'intérêt. Si une politique budgétaire expansionniste entraîne également une hausse des taux d'intérêt, les entreprises et les ménages sont découragés d'emprunter et de dépenser, réduisant ainsi la demande globale dans une situation appelée éviction. Compte tenu des incertitudes concernant les effets des taux d'intérêt, les délais (retard de mise en œuvre, retard législatif et délai de reconnaissance), les politiques temporaires et permanentes et les comportements politiques imprévisibles, de nombreux économistes et décideurs politiques avertis ont conclu que la politique budgétaire discrétionnaire est un instrument contondant et mieux vaut ne l'utiliser que dans des situations extrêmes.
Références
Leduc, Sylvain et Daniel Wilson. Banque de réserve fédérale de San Francisco : série de documents de travail. « Les gouvernements des États font-ils obstacle à la relance fédérale ? Preuve tirée des subventions aux autoroutes dans le Recovery Act de 2009. (Document de travail 2013-16). » Dernière modification en juillet 2013. www.frbsf.org/economic-resear... /wp2013-16.pdf.
Lucking, Brian et Daniel Wilson. « Lettre économique et difficultés fiscales de la FRBSF : l'autre chaussure est-elle sur le point de tomber ? » Banque de réserve fédérale de San Francisco. Dernière modification le 3 juin 2013. www.frbsf.org/economic-resear... budget-policy/.
Bastagli, Francesca, David Coady et Sanjeev Gupta. Fonds monétaire international. « Note de discussion des services du FMI : Inégalités des revenus et politique budgétaire ». Dernière modification le 28 juin 2012. http://www.imf.org/external/pubs/ft/...12/sdn1208.pdf.
Lexique
éviction
les dépenses et les emprunts fédéraux entraînent une hausse des taux d'intérêt et une baisse des investissements des entreprises
retard d'implémentation
le temps nécessaire pour que les fonds relatifs à la politique fiscale soient distribués aux organismes appropriés pour mettre en œuvre les programmes
retard législatif
le temps qu'il faut pour faire adopter un projet de loi de politique fiscale
décalage de reconnaissance
le temps qu'il faut pour déterminer qu'une récession s'est produite
